Zu den Grenzen einer Einbeziehung Privater für Überwachungsmaßnahmen nach dem BKrFQG

VGH, Urteil vom 15.02.2022 – 13 S 2110/21

1. Die Anerkennung einer Ausbildungsstätte für die beschleunigte Grundqualifikation und für die Weiterbildung nach dem Berufskraftfahrer-Qualifikations-Gesetz führt nicht zur Entstehung eines ortsgebundenen Rechts i. S. d. § 3 Abs. 1 Nr. 1 LVwVfG.

2. Ein nach dem Berufskraftfahrer-Qualifikations-Gesetz anerkannter Unterrichtsraum einer Ausbildungsstätte erfüllt regelmäßig die Voraussetzung einer Betriebsstätte i. S. d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG.

3. Um sicherzustellen, dass dem Verwaltungshelfer keine unzulässigen Spielräume verbleiben und er „verlängerter Arm“ der Verwaltung und nicht „faktisch Beliehener“ ist, setzt eine zulässige Verwaltungshilfe voraus, dass dem Verwaltungshelfer ein Auftrag erteilt wird, der Umfang und Grenzen seiner Inanspruchnahme erkennen lässt.

(Leitsatz des Gerichts)

Tenor

Die Berufung des Beklagten gegen das das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigma-ringen vom 23. März 2021 – 4 K 2387/19 – wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser auf sich behält.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit eines Gebührenbescheids.

Das Berufskraftfahrer-Qualifikations-Gesetz vom 14.08.2006 (BGBl. I S. 1958), zuletzt geändert durch Gesetz über das Fahrlehrerwesen und zur Änderung anderer straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 30.06.2017 (Fahrl-GuaÄndG, BGBl. I S. 2162) (im Folgenden: BKrFQG a. F.), bestimmt, dass Güter- und Personenbeförderungen mit Kraftfahrzeugen, für die eine Fahrerlaubnis der Klassen C1, C1E, C, CE, D oder DE erforderlich ist, regelmäßig nur durchgeführt werden dürfen, wenn der Fahrer bestimmte Qualifikationen erworben hat. Durch das Gesetz über Änderungen im Berufskraftfahrerqualifikationsrecht vom 26.11.2020 (BKrFQRÄndG, BGBl. I S. 2575) wurde das Berufskraftfahrer-Qualifikations-Gesetz vollständig neugefasst (im Folgenden: BKrFQG n. F.).

Der Kläger bietet unter anderem Schulungen für Berufskraftfahrer an. Der Sitz seines Unternehmens ist in XXXX (Landkreis XXXXX). Er wurde mit Bescheid des Landratsamts Bodenseekreis vom 16.09.2011 nach § 7 Abs. 2 BKrFQG a. F. als Ausbildungsstätte für die Weiterbildung und mit Bescheid des Landratsamts Bodenseekreis vom 06.12.2013 für die beschleunigte Grundqualifikation anerkannt.
Nach § 7b Abs. 3 Satz 1 BKrFQG a. F. [= § 11 Abs. 2 Satz 1 BKrFQG n. F.] kann die für die Überwachung der Ausbildungsstätten zuständige Stelle sich zur Durchführung der Überwachung geeigneter Personen oder Stellen bedienen. Nach den Anwendungshinweisen des Ministeriums für Verkehr vom 20.07.2017 (4-3853.1/1417) ist der Beigeladene von den Behörden als geeignete Stelle i. S. d. § 7b Abs. 3 Satz 1 BKrFQG a. F. zu beauftragen.

Der Kläger beantragte wiederholt beim Landratsamt Ravensburg die Anerkennung verschiedener Räumlichkeiten als Schulungsräume „gemäß § 7 BKrFQG“. Unter anderem erkannte das Landratsamt Ravensburg mit Bescheid vom 28.03.2018 einen Schulungsraum bei der X (im Folgenden: X) an. Dabei enthielt der Bescheid unter anderem die Auflage, bestimmte Daten zur Schulung vorab nicht nur an die „Anerkennungsbehörde“, sondern auch an den Beigeladenen zu übermitteln. Einen gegen die Pflicht zur Mitteilung an den Beigeladenen gerichteten Widerspruch wies das Regierungspräsidium Tübingen mit – nicht streitgegenständlichem – Widerspruchsbescheid vom 25.05.2018 zurück.

Am 07.01.2019 besuchte der vom Beigeladenen ausgewählte Y den vom Kläger veranstalteten Unterricht in den Räumen der X und nahm eine Kontrolle vor. Hierfür stellte der Beigeladene unter dem 11.01.2019 dem Landratsamt Ravensburg 366,40 EUR in Rechnung.

Mit Schreiben vom 16.01.2019 teilte das Landratsamt Ravensburg dem Kläger mit, dass die Überprüfung am 07.01.2019 keine Auffälligkeiten ergeben habe. Mit Kostenbescheid vom selben Tag setzte es gegenüber dem Kläger für die Überprüfung der Aus- und Weiterbildung nach dem BKrFQG a. F. eine Gebühr von 35,80 EUR sowie Auslagen i. H. v. 366,40 EUR fest.

Gegen diesen Kostenbescheid erhob der Kläger am 30.01.2019 Widerspruch. Er machte im Wesentlichen geltend: Es bestünden bereits Zweifel daran, den Beigeladenen als geeignete Stelle i. S. d. § 7b Abs. 3 BKrFQG a. F. anzusehen. Als unmittelbare Außenwirkung entfaltende Rechtsvorschrift hätten die Anwendungshinweise des Verkehrsministeriums vom 20.07.2017, die die Beauftragung vorsähen, öffentlich bekannt gemacht werden müssen. Dies sei nicht erfolgt. Ferner werde bestritten, dass Y die erforderlichen Kenntnisse zur Überprüfung besitze. Dieser habe sich bei der Überprüfung auch nicht ausweisen können. Die Überprüfung sei ferner nicht geeignet gewesen, das erstrebte Ziel zu erreichen, da die Identität der Teilnehmer nicht aufgenommen worden sei. Die Überprüfung am 07.01.2019 sei auch nicht erforderlich gewesen, da er schon zweimal überprüft worden sei. Ferner sei die Überprüfung auch nicht verhältnismäßig. Kosten i. H. v. mehr als 400,– EUR seien nicht kalkulierbar und damit unangemessen. Sie stünden für eine Überwachungsdauer von gerade einmal 35 Minuten in erheblichem Missverhältnis zum Aufwand.

Mit – dem Kläger am 09.04.2019 zugestelltem – Bescheid vom 04.04.2019 wies das Regierungspräsidium Tübingen den Widerspruch zurück. Nach Gebührentarif Nr. 346 der Anlage 1 zur GebOSt sei für die Überprüfung der Ausbildungsstätten für die beschleunigte Grundqualifikation nach dem BKrFQG a. F. ein Gebührenrahmen von 30,70 EUR bis 511,– EUR vorgesehen. Die vom Landratsamt Ravensburg vorgesehene Gebühr i. H. v. 35,80 EUR liege am unteren Rand des Gebührenrahmens und sei daher als sachgerecht und angemessen anzusehen. Der Beigeladene sei durch das Verkehrsministerium Baden-Württemberg festgelegte und damit beauftragte Stelle i. S. d. § 7b Abs. 3 Satz 1 BKrFQG a. F. Nach § 6a Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe e StVG würden Kosten für Amtshandlungen nach dem BKrFQG a. F. und den darauf beruhenden Verordnungen erhoben. Der Beigeladene sei Sachverständiger i. S. d. § 2 Abs. 1 Nr. 5 GebOSt und stelle der Überwachungsbehörde die Überwachungskosten entsprechend dem JVEG in Rechnung. Diese Auslagen seien nach § 4 Abs. 2 GebOSt vom Kläger zu tragen. Der Sachverständige Y sei als ausreichend qualifiziert anzusehen. Er sei seit mehreren Jahren auch zur Überwachung von Fahrschulen eingesetzt. Die Überwachung einer Fahrschule sei höherwertig als die Überwachung einer Ausbildungsstätte nach dem BKrFQG a. F. anzusehen. Soweit bemängelt werde, dass Y sich nicht habe ausweisen können, komme es lediglich auf die objektive Eignung an. Auch sei es nicht erforderlich, sämtliche Punkte bis ins Detail zu prüfen. Der Sachverständige sei nicht berechtigt, die Ausweise der Teilnehmer zu überprüfen. Unerheblich sei auch, ob bereits in anderen Räumlichkeiten eine Überwachungsmaßnahme stattgefunden habe. Die Einteilung der Prüfer sei Sache des Beigeladenen. Wie aus Berichten der Landratsämter bekannt sei, würden einerseits Sachverständige aus der näheren Umgebung kritisch beurteilt, andererseits hohe Fahrtkosten bemängelt. Die Fahrtzeit sei nicht zu beanstanden.

Der Kläger hat am 07.05.2019 beim Verwaltungsgericht Sigmaringen Klage erhoben und sein Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren wiederholt und vertieft. Darüber hinaus hat er geltend gemacht: Der im angefochtenen Bescheid angegebene Gebührentarif Nr. 308 der Anlage 1 zur GebOSt enthalte keinen Tatbestand, sodass der Gebührenbescheid schon zu unbestimmt sei. Die Gebührentarife Nrn. 308.1 und 308.2 der Anlage 1 zur GebOSt beträfen lediglich Fahrlehrer. Die Überwachung könne nicht auf § 7b Abs. 1 Satz 1 BKrFQG a. F. gestützt werden. Der Beklagte wende bereits den Begriff der Ausbildungsstätte falsch an. Denn dieser bezeichne die ausbildende Person, nicht eine Räumlichkeit. Außerdem berechtige § 7b Abs. 1 Satz 3 BKrFQG a. F. allein zur Besichtigung der Unterrichtsräume der Ausbildungsstätte; hier hätten sich die Unterrichtsräume jedoch bei der X befunden. Der Beklagte habe nicht erläutert, mit welchen konkreten Prüfungen der Sachverständige Y hinsichtlich der Unterrichtsräume beauftragt worden sei; auch der Sachverständige selbst habe nichts Derartiges mitgeteilt. Damit fehle es schon an einer abrechnungsfähigen Leistung.

Mit – dem Landratsamt Ravensburg am 02.06.2021 zugestelltem – Urteil vom 23.03.2021 hat das Verwaltungsgericht den angefochtenen Gebührenbescheid und den Widerspruchsbescheid aufgehoben und zur Begründung ausgeführt: Die dem Gebührenbescheid zu Grunde liegende Kontrollmaßnahme, die sich ausschließlich auf die Schulungsmaßnahme und nicht auf den Unterrichtsraum in Isny bezogen habe, sei rechtswidrig und damit nicht berücksichtigungsfähig gewesen. Der Überprüfung des Gebührenbescheids stehe nicht entgegen, dass der Kläger die Kontrollmaßnahme des Landratsamts als solche nicht angefochten habe. Insoweit liege ein Realakt vor, den der Kläger nicht effektiv mit einer Klage habe verhindern können. Das Landratsamt Ravensburg sei für die Anordnung der Überwachungsmaßnahme örtlich unzuständig gewesen. Mangels spezieller Regelung der örtlichen Zuständigkeit in der Verordnung des Verkehrsministeriums über Zuständigkeiten nach dem BKrFQG vom 08.01.2008 (GBl. S. 57) (im Folgenden: BKrFQG-ZuVO) sei auf die allgemeine Regelung des § 3 LVwVfG abzustellen. Eine Zuständigkeit des Landratsamts Ravensburg ergebe sich nicht aus § 3 Abs. 1 Nr. 1 LVwVfG, da die Kontrolle der Ausbildungsstätte in Isny den erforderlichen Ortsbezug nicht aufweise. Zwar dürfe Unterricht nach § 7 Abs. 4 Satz 3 BKrFQG a. F. nur in anerkannten Unterrichtsräumen durchgeführt werden, die Genehmigungsbedürftigkeit der Unterrichtsräume betreffe aber nicht den Kern der Tätigkeit als Ausbildungsstätte. Eine örtliche Zuständigkeit des Landratsamts Ravensburg folge auch nicht aus § 3 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG. Die Schulungsräume seien keine hinreichend verselbständigten Teile des in Salem ansässigen Unternehmen des Klägers. Dieser habe mindestens elf weitere Schulungsräume allein im Landkreis Ravensburg anerkennen lassen. Dabei handle es sich nicht um spezifisch seinem Unternehmen zugewiesene ständige Unterrichtsräume, sondern um Räume, die Dritte dem Kläger – soweit ersichtlich – auf Grundlage von Nutzungsverträgen nach Bedarf überließen und die nur für die jeweiligen Schulungen verwendet würden. Sie seien damit dem Unternehmen des Klägers nur für bestimmte umgrenzte Zeitspannen und Funktionen zugeordnet, ohne dass der Kläger dort in einer verselbständigten Art und Weise seinen betrieblichen Tätigkeiten nachgehe. Für eine derartige Auslegung sprächen auch die gesetzliche Systematik und der Sinn und Zweck des BKrFQG a. F. § 7b Abs. 1 Satz 1 BKrFQG a. F. sehe vor, dass der nach Landesrecht zuständigen Behörde die Überwachung der Tätigkeit der staatlich anerkannten Ausbildungsstätten obliege. Gegenstand der vom Gesetz vorgesehenen Überwachungsmaßnahmen seien die „Ausbildungsstätten“ als Träger der Ausbildung. In diesem Rahmen sei vorgesehen, dass der Unterricht besucht oder die Räume der Ausbildungsstätte untersucht würden. Dabei seien bestimmte Kontrollintervalle vorgesehen, innerhalb derer eine Überwachung zwingend erfolgen müsse. In Fällen, in denen eine Ausbildungsstätte über den Zuständigkeitsbereich einer bestimmten unteren Verwaltungsbehörde hinaus Schulungen anbiete, teilten sich bei einer Zuständigkeit all dieser Behörden eine Vielzahl von Behörden die Überwachungszuständigkeit. Dies berge die Gefahr, dass die nach § 7b Abs. 1 Satz 1 BKrFQG a. F. erforderliche Überwachung im Übermaß oder gar nicht wahrgenommen werde. Ein gegebenenfalls bestehender mangelnder Austausch zwischen den mit der Überwachung betrauten Behörden werde auch nicht dadurch ausgeglichen, dass diese nach den Anwendungshinweisen des Verkehrsministeriums vom 20.07.2017 den Beigeladenen in einheitlicher Weise für konkrete Überwachungsmaßnahmen beauftragten. Eine Koordination durch den Beigeladenen finde nicht statt. Bei einer übermäßigen Kontrolle seien die Ausbildungsstellen ohne sachlichen Grund einem Eingriff in ihre Berufsausübungsfreiheit ausgesetzt und müssten die jeweils anfallenden nicht unerheblichen Gebühren tragen. Mit dem Ziel der Regelungen zur örtlichen Zuständigkeit, sowohl schnelle wirtschaftliche und sachkundige Entscheidungen der jeweils sachnächsten Behörden herbeizuführen und Rechtssicherheit und Rechtsschutz der betroffenen Bürger zu gewährleisten, sei ein solches Ergebnis nicht vereinbar. Die gesetzlichen Vorgaben des BKrFQG a. F. würden daher nur dann zweckmäßig und rechtssicher angewandt, wenn sie einer einheitlichen, für den Sitz des Unternehmens zuständigen Behörde zugewiesen seien. Selbst wenn man die jeweiligen Schulungsräume als Betriebsstätten ansähe, könnte die Zuständigkeit nicht aus § 3 Abs. 2 Satz 2 LVwVfG begründet werden, da es an der hierfür erforderlichen Bestimmung durch die gemeinsam zuständige Aufsichtsbehörde fehle. Eine Zuständigkeit nach § 3 Abs. 1 Nr. 3 LVwVfG scheitere daran, dass sich der Sitz des klägerischen Unternehmens im Bezirk des Landratsamts Bodenseekreis befinde. Dem Aufhebungsanspruch des Klägers stehe § 46 LVwVfG nicht entgegen. Es sei nicht ersichtlich, dass die eigentlich zuständige Behörde in gleicher Weise eine Überwachung der in Isny durchgeführten Schulung angeordnet hätte.

Der Beklagte hat am 29.06.2021 die – vom Verwaltungsgericht zugelassene – Berufung eingelegt, die er am 28.07.2021 begründet hat. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei die Räumlichkeit in Isny eine Betriebsstätte. Die Räumlichkeit sei Teil der Anerkennung und damit der Ausbildungsstätte und deswegen der Überwachung zugänglich. Es liege auch ein verselbständigter Teil des Unternehmens vor, da die vom Kläger angebotenen Schulungen an den entsprechenden Örtlichkeiten unabhängig vom Hauptsitz angeboten würden. Etwaige zivilrechtliche Verträge seien insoweit unerheblich. Ansonsten käme es zu einer Ungleichstellung mit Ausbildungsstätten, die Eigentümer eigener Räumlichkeiten seien. Die gesonderte Nennung von „Unternehmen“ und „Betriebsstätte“ sowie „Beruf“ und „dauernde Tätigkeit“ im Gesetzestext solle dem Sinn und Zweck der Orts- und Sachnähe Rechnung tragen. Dem stehe weder Wortlaut noch Sinn und Zweck des BKrFQG a. F. entgegen. Dass der Begriff der Ausbildungsstätte sich nicht allein auf die Räumlichkeiten beziehe, ergebe sich aus § 7b Abs. 3 Satz 3 BKrFQG a. F., der als Gegenstand der Überwachung unter anderem die Überprüfung der Unterrichtsinhalte, Unterrichtsdauer und Anwesenheit nenne. § 7b Abs. 1 BKrFQG a. F. fordere eine Überwachung der Tätigkeit der Ausbildungsstätte. Der Unterricht finde aber nicht zentral am Unternehmenssitz statt, sondern in den anerkannten Räumlichkeiten, in denen er tatsächlich abgehalten werde. Somit könne die Ausbildungsstätte nicht mit dem Firmensitz gleichgesetzt werden, vielmehr entspreche der Begriff der Ausbildungsstätte der Gesamtheit von Räumlichkeit und konkretem Unterricht. Eine übermäßige Überwachung finde nicht statt. Ausgehend davon, dass jede anerkannte Räumlichkeit auch eine Ausbildungsstätte sei, sei auch der Überwachungsrhythmus an jeder Ausbildungsstätte gesondert festzusetzen. So könnten zwar in einem Jahr in mehreren Landkreisen Überwachungen stattfinden, in der Gesamtheit komme es jedoch zu keiner übermäßigen Überwachung, da dann im Folgejahr weniger überwacht werde. Bei einer zentralen Zuständigkeit müssten ebenfalls alle Ausbildungsstätten überwacht werden, was – bediente sich die Behörde keiner geeigneten Stelle – sogar zu erhebliche Mehrkosten führen würde.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 23.03.2021 – 4 K 2387/19 – zu ändern und die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt das angefochtene Urteil. Ergänzend führt er aus: Zu Unrecht gehe der Beklagte davon aus, dass es sich bei den Räumlichkeiten in Isny um eine Betriebsstätte handle. Die von ihm genutzten Räumlichkeiten würden ihm vom jeweiligen Auftraggeber für den Zeitraum des Unterrichts überlassen. Er könne diese weder vor noch nach der Unterrichtsveranstaltung nutzen oder sich selbständig Zutritt verschaffen. Sie seien keine feste Geschäftseinrichtung und dienten auch nicht seiner Tätigkeit. Für seine Dienstleistung benötige er sie nicht, er könnte diese vielmehr auch ohne die ihm überlassenen Räumlichkeiten erbringen. Er nutze die Räume, weil eine Ausbildungsstätte nur anerkannt werden könne, wenn geeignete Unterrichtsräume vorhanden seien. Die Räume könnten auch nicht gleichzeitig Teil des Unternehmens seiner Kunden sowie seines eigenen Unternehmens sein. Der Begriff der „Ausbildungsstätte“ bezeichne keine Räumlichkeiten, sondern allein die zur Ausbildung befugten Personen oder Institutionen. Der Beigeladene sei nicht befugt gewesen, seinerseits Y mit der Durchführung der Überprüfung zu beauftragen. § 7b Abs. 3 Satz 1 BKrFQG a. F. ermächtige die Behörde, sich zur Durchführung der Überwachung geeigneter Personen oder Stellen zu bedienen. Hingegen bestehe keine Ermächtigung dieser Personen oder Stellen, ihrerseits Dritte mit der Durchführung der Überwachung zu beauftragen.

Der Beigeladene hat keinen Antrag gestellt und sich nicht weiter geäußert.
Dem Senat liegen die Akte des Verwaltungsgerichts sowie die einschlägigen Behördenakten (drei Bände) vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf diese Akten und die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

Entscheidungsgründe
I.
Der Senat konnte über die Berufung verhandeln und entscheiden, obwohl der Beigeladene in der Berufungsverhandlung nicht vertreten war, denn auf diese
Möglichkeit ist in der dem Beigeladenen rechtzeitig zugestellten Ladung hingewiesen worden (§ 102 Abs. 2 i. V. m. § 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

II.
Die Berufung ist auf Grund der Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthaft (§ 124 Abs. 1 Variante 1 VwGO) und auch im Übrigen zulässig. Sie wurde insbesondere form- und fristgerecht eingelegt (§ 124a Abs. 2 Satz 1 VwGO) und begründet (§ 124a Abs. 3 VwGO).

III.
Die Berufung bleibt jedoch in der Sache ohne Erfolg. Im Ergebnis zu Recht hat das Verwaltungsgericht den Kostenbescheid des Landratsamts Ravensburg vom 16.01.2019 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 04.04.2019 aufgehoben. Denn diese sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

1. Bei der Anfechtung von Bescheiden über die Heranziehung zu Kosten (Gebühren und Auslagen) ist auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Entstehens der Kostenschuld abzustellen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 03.05.2021 – 1 S 512/19 – juris Rn. 22 und vom 29.09.2020 – 1 S 2999/19 – juris Rn. 38; OVG Niedersachsen, Urteile vom 19.03.2019 – 11 LC 557/18 – juris Rn. 20 und vom 04.12.2019 – 10 LC 261/17 – juris Rn. 32; OVG Sachsen, Urteil vom 20.01.2014 – 3 A 623/12 – juris Rn. 44; jeweils m. w. N.; zum nieder-sächsischen Verwaltungskostenrecht vgl. auch BVerwG, Urteil vom 29.05.2018 – 7 C 34.15 – juris Rn. 16 ff.).

Ausgehend hiervon sind im Streitfall das BKrFQG a. F., die BKrFQG-ZuVO in der bis zum 03.04.2020 geltenden Fassung (im Folgenden: BKrFQG-ZuVO a. F.), das StVG in der bis zum 11.04.2019 geltenden Fassung (im Folgenden: StVG a. F.), die GebOSt in der bis zum 18.03.2019 geltenden Fassung (im Folgenden: GebOSt a. F.) und das JVEG in der bis zum 31.12.2020 geltenden Fassung (im Folgenden: JVEG a. F.) maßgeblich. Denn die streitgegenständliche Kostenschuld ist am 16.01.2019 entstanden.

Die Gebührenschuld entsteht mit der Beendigung der gebührenpflichten Amtshandlung (§ 6a Abs. 3 Satz 1 StVG a. F. i. V. m. dem insoweit fortgeltenden § 11 Abs. 1 VwKostG), die Verpflichtung zur Erstattung der Auslagen mit der Aufwendung des zu erstattenden Betrags (§ 6a Abs. 3 Satz 1 StVG a. F. i. V. m. dem insoweit fortgeltenden § 11 Abs. 2 VwKostG).

Die in Streit stehende Amtshandlung (Überprüfung einer vom Kläger veranstalteten Unterrichtseinheit am 07.01.2019) war mit der – mit dem Erlass des angefochtenen Gebührenbescheids zusammenfallenden – Mitteilung des Landratsamts Ravensburg vom 16.01.2019 an den Kläger, dass die Überprüfung keine Auffälligkeiten ergeben habe, beendet. Der Senat geht davon aus, dass (bis) zu diesem Zeitpunkt auch der vom Beigeladenen in Rechnung gestellte Betrag aufgewendet wurde, nachdem die Vertreterin des Beklagten in der Berufungsverhandlung erklärt hat, dass die Rechnung des Beigeladenen vom 11.01.2019 „umgehend“ beglichen worden sei, was der Kläger auch nicht in Abrede gestellt hat.

2. Rechtsgrundlage für den Gebührenbescheid ist § 6a Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe e StVG a. F. i. V. m. §§ 1, 2 Nr. 5 GebOSt a. F. i. V. m. Gebührentarif Nr. 346 der Anlage 1 zur GebOSt a. F. i. V. m. §§ 5, 8, 9 JVEG a. F.

Nach § 6a Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe e StVG a. F. werden für Amtshandlungen einschließlich der Überprüfungen nach dem BKrFQG a. F. Kosten erhoben. Von der in § 6a Abs. 2 StVG a. F. enthaltenen Ermächtigung, die gebührenpflichtigen Amtshandlungen sowie die Gebührensätze durch Rechtsverordnung zu bestimmen, wurde durch die GebOSt a. F. Gebrauch gemacht. Nach dem Gebührentarif Nr. 346 der Anlage zur GebOSt a. F. wird für die Überwachung einer Ausbildungsstätte nach dem BKrFQG a. F. eine Gebühr von 30,70 EUR bis 511,– EUR festgesetzt. Nach § 6a Abs. 3 Satz 1 StVG a. F. i. V. m. dem insoweit fortgeltenden § 10 Abs. 1 Nr. 5 VwKostG gehören die in entsprechender Anwendung des JVEG a. F. zu zahlenden Beträge zu den geltend zu machenden Kosten.

Die Erhebung von Kosten setzt voraus, dass die zugrundeliegende Amtshandlung ihrerseits rechtmäßig ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.05.2018 – 3 C 25.16 – juris Rn. 11 [für Polizeikosten]; VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 03.05.2021 – 1 S 512/19 – juris Rn. 31 [für Gebühren betreffend die Anwendung unmittelbaren Zwangs], vom 12.12.2016 – 10 S 2406/14 – juris Rn. 22 ff. und vom 26.11.2013 – 10 S 2387/11 – juris Rn. 15 [jeweils für straßenverkehrsrechtliche Maßnahmen]; OVG Niedersachsen, Urteil vom 20.12.2017 – 13 LC 161/15 – juris Rn. 128 [für Kontrollen nach dem LFGB]; Trésoret in jurisPK-Straßenverkehrsrecht, 2. Aufl., StVG § 6a Rn. 31). Dies ist hier auch zu überprüfen, denn es steht nicht bereits anderweitig bestandskräftig fest, dass die Kontrolle rechtmäßig gewesen wäre.

Hier war die durchgeführte Überprüfung des vom Kläger angebotenen Unterrichts in Isny rechtswidrig. Zwar war das Landratsamt Ravensburg entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts für die Kontrolle zuständig (dazu a)). Die Überprüfung war jedoch rechtswidrig, weil das Landratsamt Ravensburg bei der Einschaltung des Beigeladenen die Grenzen einer zulässigen Einbeziehung Privater in die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben überschritten hat (dazu b)).

a) Das Landratsamt Ravensburg war für die Durchführung der Kontrolle sachlich (dazu aa)) und örtlich (dazu bb)) zuständig.

aa) Das Landratsamt Ravensburg war sachlich zuständig. § 7b Abs. 1 Satz 1 BKrFQG a. F. weist die Überwachung der nach Landesrecht zuständigen Behörde zu. Nach § 1 Nr. 3 BKrFQG-ZuVO a. F. wird die Überwachung der Tätigkeit der Ausbildungsstätten den Landratsämtern in den Landkreisen und den Bürgermeisterämtern in den Stadtkreisen als untere Verwaltungsbehörde zugewiesen.

bb) Das Landratsamt Ravensburg war auch örtlich zuständig. Da die BKrFQG-ZuVO a. F. eine Regelung zur örtlichen Zuständigkeit nicht enthält, ist auf die allgemeine Vorschrift des § 3 LVwVfG zurückzugreifen. Zwar ist – wovon das Verwaltungsgericht zu Recht ausgegangen ist – keine örtliche Zuständigkeit nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 LVwVfG gegeben (dazu (1)). Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts folgt die örtliche Zuständigkeit jedoch aus § 3 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG (dazu (2)).

(1) Nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 LVwVfG ist in Angelegenheiten, die sich auf unbewegliches Vermögen oder ein ortsgebundenes Recht oder Rechtsverhältnis beziehen, die Behörde örtlich zuständig, in deren Bezirk das Vermögen oder der Ort liegt. Dabei umfasst das unbewegliche Vermögen entsprechend § 864 ZPO Grundstücke und grundstücksgleiche Rechte sowie eingetragene Schiffe und Schiffsbauwerke (vgl. Ramsauer in Kopp/ Ramsauer, VwVfG, 22. Aufl., § 3 Rn. 19a; Schuler-Harms in Schoch/Schneider, VwVfG, 1. EL, § 3 Rn. 21). Ortsgebundene Rechte oder Rechtsverhältnisse sind solche, die auf ein bestimmtes Grundstück oder bestimmte Grundstücke bezogen sind und für die diese Beziehung den wesentlichen Inhalt ausmacht, etwa das Recht, ein Grundstück zu bebauen oder die an ein bestimmtes Grundstück geknüpfte Befugnis, ein Gewerbe auszuüben (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 27.09.2018 – 13 A 1547/16 – juris Rn. 13; Schmitz in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl., § 3 Rn. 18; Schuler-Harms a. a. O. Rn. 22; Ramsauer a. a. O. Rn. 20).

Gemessen hieran führt die Anerkennung einer Ausbildungsstätte für die beschleunigte Grundqualifikation und die Weiterbildung nach § 7 Abs. 2 BKrFQG a. F. nicht zur Entstehung eines ortsgebundenen Rechts.

Zwar darf eine Ausbildungsstätte nach § 7 Abs. 4 Satz 3 BKrFQG a. F. Unterricht nur in den in der staatlichen Anerkennung aufgeführten Unterrichtsräumen durchführen. Diese Beschränkung des Unterrichts auf bestimmte Räumlichkeiten macht jedoch nicht den wesentlichen Inhalt der Anerkennung als Ausbildungsstätte aus. Durch die Pflicht zur (vorherigen) Anerkennung der Schulungsräume soll sichergestellt werden, dass nur adäquate Räumlichkeiten eingesetzt werden (vgl. BT-Drs. 18/8183, S. 18). Insoweit ist jedoch nur ein (untergeordneter) Teilaspekt der Anerkennung betroffen. Dies zeigt sich schon daran, dass allein auf Grund des Wegfalls eines konkreten Schulungsraums die Voraussetzungen der Anerkennung als Ausbildungsstätte nicht entfallen, sofern noch ausreichend geeignete Unterrichtsräume verbleiben (vgl. § 7 Abs. 2 Nr. 3 BKrFQG a. F.). Dieser Befund wird durch einen Vergleich von § 7 Abs. 4 Satz 3 BKrFQG a. F. mit dem Wortlaut einschlägiger Normen, durch die ortsgebundene Rechte vermittelt werden, bestätigt. Während etwa eine Apothekenerlaubnis nur für die in der Erlaubnisurkunde bezeichneten Räume gilt (vgl. § 1 Abs. 3 ApoG) oder eine Gaststättenerlaubnis für bestimmte Räume erteilt wird (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 1 GastG), enthält § 7 Abs. 4 Satz 3 BKrFQG a. F. lediglich ein Verbot, Unterricht in anderen als den in der staatlichen Anerkennung aufgeführten Räumen anzubieten. Auch im Normtext fehlt es insoweit an einer besonders engen Verzahnung zwischen dem konkreten Ort des Schulungsraums und der Anerkennung als Ausbildungsstätte als solcher. Dass das wesentliche Gepräge der Anerkennung nicht durch einen örtlichen Bezug bestimmt wird, spiegelt sich auch in der Anerkennungspraxis des Landratsamts Ravensburg wider, nach der wiederholt kurzfristig verschiedene (weitere) Unterrichtsräume anerkannt wurden (vgl. etwa Bl. 3 ff., Bl. 13 ff., Bl. 24 ff, Bl. 35 ff., Bl. 41 ff., Bl. 62 ff., Bl. 85 ff., Bl. 104 ff., Bl. 116 ff. und Bl. 137 ff. d. Behördenakte). Daneben spricht hierfür auch, dass das in § 7 Abs. 4 Satz 3 BKrFQG a. F. enthaltene ausdrückliche Verbot, Unterricht in anderen als den in der staatlichen Anerkennung aufgeführten Räumen Unterricht anzubieten, erst nachträglich mit dem Zweiten Gesetz zur Änderung des Berufskraftfahrer-Qualifikations-Gesetzes vom 13.12.2016 (BGBl. I S. 2861) eingeführt wurde.

(2) Eine örtliche Zuständigkeit des Landratsamts Ravensburg folgt aber aus § 3 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG. Nach dieser Vorschrift ist in Angelegenheiten, die sich u. a. auf den Betrieb eines Unternehmens oder einer seiner Betriebsstätten beziehen, die Behörde zuständig, in deren Bezirk das Unternehmen oder die Betriebsstätte betrieben wird oder werden soll. Der Schulungsraum bei der X ist eine Betriebsstätte des Klägers im Sinn der genannten Norm.

(a) Eine Betriebsstätte ist – in Anlehnung an § 12 AO – jede von einem Unternehmen organisatorisch getrennte, mit gewisser Selbständigkeit ausgestattete und vom Unternehmen oder von anderen Betriebsstellen getrennte, mit dem Unternehmen aber funktionell verbundene Teileinheit, die ebenfalls zu wirtschaftlichen oder vergleichbaren Zwecken betrieben wird (vgl. Schuler-Harms a. a. O. Rn. 25; Ramsauer a. a. O. Rn. 24). Dabei muss die Betriebsstätte in gewissem Umfang organisatorisch vom Hauptunternehmen verselbständigt sein (vgl. Henkel in Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl., § 3 Rn. 42; Schmitz a. a. O. Rn. 20; Heinemann in Pautsch/Hoffmann, VwVfG, 2. Aufl., § 3 Rn. 21). Die gesonderte Aufführung der Betriebsstätte dient dazu, in Anpassung an die Gegebenheiten der Wirtschaft dem Prinzip der orts- und sachnahen Entscheidung noch stärker Geltung zu verschaffen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 10.12.2013 – 6 S 2112/13 – juris Rn. 48; Schmitz a. a. O. Rn. 20; BT-Drs. 7/910, S. 37).

(b) Ausgehend hiervon ist der anerkannte Schulungsraum bei der X eine Betriebsstätte des Klägers.

Dieser weist einen zwar geringen, aber doch ausreichenden Grad an organisatorischer Verselbständigung auf. So ist der Schulungsraum behördlich mit Bescheid vom 28.03.2018 genehmigt worden. Damit unterscheidet er sich von anderen – nicht anerkannten – Räumen, in denen nach § 7 Abs. 4 Satz 3 BKrFQG a. F. gerade kein Unterricht erbracht werden darf. Die Räume sind insoweit auch nicht allgemein für Schulungen nach dem BKrFQG a. F. genehmigt worden, sondern – entsprechend der gesetzlichen Vorgabe des § 7 Abs. 4 Satz 3 BKrFQG a. F. – gerade für die Schulung(en) des Klägers. Außerdem hat der Kläger auf Grund der Überlassungsvereinbarung mit der X das Recht, den Schulungsraum während der Schulung zu benutzen. Dies ergibt sich aus der dem Landratsamt Ravensburg vorgelegten Bestätigung vom 27.03.2018 und wurde auch vom Kläger in der mündlichen Verhandlung nicht in Abrede gestellt. Der Kläger hat insoweit während der Schulung – wenn auch zweckgebunden – die Verfügungsgewalt über den streitgegenständlichen Raum. Daneben hat sich die X ausweislich der Bestätigung vom 27.03.2018 dem Kläger gegenüber verpflichtet, auch einem Bediensteten oder Beauftragten des Landratsamts Ravensburg Zutritt zum Schulungsraum – zum Unterricht sogar ohne vorherige Anmeldung – zu gewähren. Schließlich bietet der Raum dem Kläger die erforderliche sachlich-technische Ausstattung, die dieser für den Unterricht benötigt. Ob insoweit noch weitere Räume zur Verfügung stehen, ist unerheblich.

Für die Frage der hinreichenden organisatorischen Verselbständigung kommt es – entgegen der Ansicht des Klägers – auch nicht darauf an, ob er über die Schulung vom 07.01.2019 hinaus Unterricht im Schulungsraum bei der X anbieten will und kann und ihm insoweit eine dauerhafte Verfügungsmacht zukommt. Zwar trifft es zu, dass abgabenrechtlich für das Vorliegen einer Betriebsstätte regelmäßig eine nicht nur vorübergehende Verfügungsmacht des Steuerpflichtigen gefordert wird, für die es grundsätzlich erforderlich ist, dass dieser eine Rechtsposition innehat, die ihm nicht ohne weiteres entzogen werden kann (vgl. BFH, Beschluss vom 18.02.2021 – III R 8/19 – BFHE 272, 75 = juris Rn. 18 und Urteil vom 18.09.2019 – III R 3/19 – juris Rn. 30; Achsnich in BeckOK AO, 19. Edition, § 12 Rn. 125 f.; jeweils m. w. N.). Insoweit darf jedoch nicht übersehen werden, dass – auch wenn für die Definition der „Betriebsstätte“ i. S. d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG grundsätzlich auf § 12 AO zurückgegriffen werden kann – § 3 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG einerseits und § 12 AO anderseits keine (vollständig) identischen Zwecke verfolgen. § 3 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG dient – wie ausgeführt – (lediglich) der Ermöglichung einer möglichst orts- und sachnahen Entscheidung. § 12 AO soll dagegen unternehmerische Tätigkeiten und Betriebsvermögen örtlich zuordnen, damit die Besteuerungstatbestände und das Besteuerungsverfahren an diese Zuordnungen anknüpfen können (vgl. BFH, Urteil vom 17.09.2003 – I R 12/02BFHE 203, 400 = juris Rn. 14; Drüen in Tipke/Kruse, AO/FGO, 168. EL, AO § 12 Rn. 1). Diesbezüglich ist hier insbesondere in den Blick zu nehmen, dass bereits die nur einmalige Erbringung von Unterricht in einem bestimmten Schulungsraum Anlass für behördliches Handeln geben kann. Dementsprechend wird in der verwaltungsrechtlichen Literatur zu Recht für die Bejahung einer Betriebsstätte weder eine Verfügungsmacht des Unternehmers verlangt (vgl. Funke-Kaiser in Obermayer/Funke-Kaiser, VwVfG, 5. Aufl., § 3 Rn. 24), noch gefordert, dass sich eine Betriebsstätte dauerhaft an einem Ort befindet oder betrieben wird (vgl. Schliesky in Knack/Henneke, VwVfG, 11. Aufl., § 3 Rn. 22; Ramsauer a. a. O. Rn. 22). Im Übrigen besteht die wesentliche Tätigkeit einer Ausbildungsstätte in der Durchführung des Unterrichts in einem (anerkannten) Schulungsraum.

Anders als der Kläger meint steht der Annahme, der Schulungsraum sei eine Betriebsstätte seines Unternehmens, auch nicht entgegen, dass der Schulungsraum ebenfalls Teil einer Betriebsstätte der X ist. Hierfür geben weder Wortlaut noch Sinn und Zweck von § 3 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG etwas her. Vielmehr stehen bezogen auf das Unternehmen X und das klägerische Unternehmen völlig unterschiedliche Sachverhalte in Rede, die jeweils Anlass für ein behördliches Tätigwerden geben können und es rechtfertigen, den entsprechenden Raum sowohl als Betriebsstätte des Klägers als auch als Teil der Betriebsstätte der X anzusehen. Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass auch abgabenrechtlich eine Betriebsstätte in der Betriebsstätte eines Dritten begründet werden kann (vgl. BFH, Urteil vom 18.09.2019 a. a. O. Rn. 32 m. w. N.).

(c) Das einschlägige Fachrecht gibt dem Senat keinen Anlass dazu, den Begriff der Betriebsstätte im Hinblick auf nach § 7 Abs. 4 Satz 3 BKrFQG a. F. genehmigte Schulungsräume abweichend zu bestimmen. Zwar hat das Verwaltungsgericht zutreffend die Gefahr einer über- oder untermäßigen Kontrolle benannt (dazu (aa)). Es bestehen jedoch jenseits der Einordnung des Schulungsraums als Betriebsstätte Möglichkeiten dieser Gefahr zu begegnen (dazu (bb)). Unabhängig davon ist eine übermäßige Überwachung materiell rechtswidrig, ohne dass es insoweit auf die (örtliche) Zuständigkeit ankäme (dazu (cc)).

(aa) Ausgehend davon, dass regelmäßig jeder nach § 7 Abs. 4 Satz 3 BKrFQG a. F. anerkannte Schulungsraum eine Betriebsstätte i. S. d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG ist, sind im Fall auf die Zuständigkeitsbezirke mehrerer Behörden verteilter Schulungsräume mehrere Behörden für die Kontrolle nach § 7b Abs. 1, 3 BKrFQG a. F. örtlich zuständig. Insoweit liegt auch keine Zuständigkeitskonkurrenz nach § 3 Abs. 2 Satz 1 LVwVfG vor. Denn zuständig ist bei mehreren Betriebsstätten eines Unternehmens allein die Behörde, in deren Bezirk sich die betreffende Betriebsstätte befindet. Ist in einer „Angelegenheit“ ein hinreichender Bezug zum Betrieb einer Betriebsstätte gegeben, liegt darin nach Wortlaut sowie Sinn und Zweck der Regelung auch nicht gleichzeitig eine „Angelegenheit“, die sich auf den Betrieb eines Unternehmens im Sinn dieser Regelung bezieht, auch wenn das Gesamtunternehmen als solches ebenfalls betroffen ist (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 10.12.2013 a. a. O. m. w. N.).

Damit ist die Gefahr einer über- oder untermäßigen Kontrolle von Ausbildungsstätten nach dem BKrFQG a. F. gegeben, deren Schulungsräume sich im Bezirk mehrerer Landratsämter befinden. § 7b Abs. 3 Satz 2 BKrFQG a. F. sieht eine Überprüfung vor Ort mindestens alle zwei Jahre vor. Werden wiederholt keine oder nur geringfügige Mängel festgestellt, kann die Frist nach § 7b Abs. 3 Satz 4 BKrFQG a. F. auf vier Jahre verlängert werden. Des Weiteren differenziert § 7b Abs. 3 Satz 3 BKrFQG a. F. zwischen der Überwachung des Unterrichts und der Räume. Während erstere unangemeldet zu erfolgen hat, ist letztere mindestens zwei Tage im Voraus anzukündigen. Insoweit kommt der Überwachungsbehörde ein Handlungsspielraum sowohl hinsichtlich der Häufigkeit als auch hinsichtlich des Gegenstands der konkreten Überwachung zu, den sie nach pflichtgemäßem Ermessen auszufüllen hat. Die für Verwaltungsakte geltenden Grundsätze (§ 40 LVwVfG) finden insoweit auf sonstiges Verwaltungshandeln – insbesondere wie vorliegend Realakte – entsprechende Anwendung (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 30.11.2021 – 8 A 513/19 – juris Rn. 69; Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl., § 40 Rn. 47; Aschke in BeckOK VwVfG, 54. Edition, § 40 Rn. 1; Ruffert in Knack/Henneke, VwVfG, 11. Aufl., § 40 Rn. 21). Befinden sich alle Schulungsräume einer Ausbildungsstätte im Bezirk einer Behörde, so weiß diese, welche Kontrollmaßnahmen im Hinblick auf die Ausbildungsstätte erfolgt sind und zu welchem Ergebnis die Überprüfung geführt hat. In diesem Fall ist sichergestellt, dass die Überwachungsbehörde ihr Ermessen in Kenntnis aller relevanten Umstände ausüben kann. Daran fehlt es, wenn eine Vielzahl von Behörden zuständig ist, die im Zweifel von den Überwachungsmaßnahmen anderer Behörden – und deren Ergebnis – keine Kenntnis haben. Entgegen der Auffassung des Beklagten kann auch nicht davon ausgegangen werden, dass jeder Schulungsraum für sich eine Ausbildungsstätte und damit entsprechend den Vorgaben des § 7b Abs. 3 Satz 2, 3, 4 BKrFQG a. F. zu kontrollieren ist. Diese Annahme lässt sich bereits nicht mit dem Wortlaut des Gesetzes vereinbaren, der gerade zwischen „Ausbildungsstätte“, „Unterrichtsräumen“ und „Geschäftsräumen“ unterscheidet.

Das Gesetz geht vielmehr davon aus, dass eine Ausbildungsstätte das Unternehmen, das die Ausbildung anbietet, als solches ist, das dann über einen oder mehrere Unterrichts- und Geschäftsräume verfügt (vgl. § 7 Abs. 2, 4 Satz 3, § 7b Abs. 1 Satz 3 BKrFQG a. F.; vgl. auch VG Düsseldorf, Urteil vom 09.01.2020 – 6 K 17945/17 – juris Rn. 31). Auch § 7b Abs. 3 Satz 2, 3 BKrFQG a. F. lässt deutlich erkennen, dass die Ausbildungsstätte als solche zu überprüfen ist und die jeweiligen (Unterrichts-)Räume dabei nur einen (möglichen) Gegenstand der Kontrolle bilden. Neben dem eindeutigen Wortlaut der genannten Normen zeigt auch Sinn und Zweck der Überwachungsregelungen des BKrFQG a. F., dass nicht jeder Schulungsraum als Ausbildungsstätte angesehen werden kann. Der Gesetzgeber wollte mit dem Zweiten Gesetz zur Änderung des Berufskraftfahrer-Qualifikations-Gesetzes vom 13.12.2016 (BGBl. I S. 2861) unter anderem den Missbrauch auf dem Gebiet der beschleunigten Grundqualifikation und Weiterbildung erschweren (vgl. BT-Drs. 18/8183, S. 1). Es liegt auf der Hand, dass die Gefahr des Missbrauchs – etwa durch zu kurze Unterrichtseinheiten oder eine unzureichend kontrollierte Anwesenheit der Teilnehmer (vgl. BT-Drs. 18/8183, S. 19) – nicht isoliert bezogen auf einzelne Räume besteht, sondern auf das (Gesamt-)Unternehmen, das die Ausbildung anbietet. Auch Ziff. 5 der Anwendungshinweise des Verkehrsministeriums vom 20.07.2017 geht – ohne dass dies freilich rechtlich verbindlich wäre – davon aus, dass nicht jeder Schulungsort zugleich eine Ausbildungsstätte ist.

(bb) Der Gefahr einer über- oder untermäßigen Kontrolle kann jedoch auch bei einer grundsätzlichen Überwachungszuständigkeit mehrerer Behörden begegnet werden.
Bereits der Gesetzgeber hat die im Einzelfall problematischen Folgen einer Zuständigkeit verschiedener Behörden für unterschiedliche Betriebsstätten eines Unternehmens gesehen (vgl. für § 3 Abs. 2 VwVfG des Bundes BT-Drs. 7/910, S. 37) und insoweit in § 3 Abs. 2 Satz 2 LVwVfG die Möglichkeit geschaffen, durch die Aufsichtsbehörde die Zuständigkeit für verschiedene Betriebsstätten bei einer für eine der Betriebsstätten zuständigen Behörde zu konzentrieren (vgl. Schuler-Harms a. a. O. Rn. 45 f.; Ramsauer a. a. O. Rn. 41).

Ferner besteht im Rahmen der Fachaufsicht die Möglichkeit, die verschiedenen zuständigen Behörden zu einer Koordination anzuweisen. Diesen Gedanken greift auch Ziff. 5 der Anwendungshinweise des Verkehrsministeriums vom 20.07.2017 auf und sieht vor, dass bei einer landesweit tätigen Ausbildungsstätte eine Überwachung regelmäßig (nur) am Hauptschulungsort vorzunehmen ist, und zur Sicherstellung dessen durch den Beigeladenen ein Verzeichnis aller Ausbildungsstätten erstellt wird.
cc) Unabhängig davon ist eine – ggf. im Einzelfall stattfindende – übermäßige Überwachung materiell rechtswidrig, ohne dass es insoweit auf die örtliche Zuständigkeit ankäme.

Wie ausgeführt kommt der Überwachungsbehörde im Rahmen des § 7b Abs. 3 BKrFQG a. F. ein Ermessen sowohl hinsichtlich der konkreten Frequenz als auch hinsichtlich des Gegenstands der Überwachungsmaßnahmen zu. Bei der Ausübung dieses Ermessens hat die Überwachungsbehörde sicherzustellen, dass ihre Überwachungsmaßnahmen nicht weitergehen als erforderlich. Dabei wird sie insbesondere einzustellen haben, ob konkrete Anhaltspunkte für Verstöße vorliegen oder ob bei bisherigen Kontrollen Beanstandungen aufgetreten sind (vgl. auch Schwertner in BeckOK Umweltrecht, 60. Edition, BImSchG § 52 Rn. 21 f.). Von maßgeblicher Bedeutung ist insoweit auch, ob bereits Kontrollen durch andere Behörden stattgefunden haben. Macht die Überwachungsbehörde insoweit von dem ihr eingeräumten Ermessen keinen (zureichenden) Gebrauch oder überschreitet sie die Grenzen des ihr eingeräumten Ermessens, so ist die Überwachungsmaßahme rechtswidrig (vgl. § 40 LVwVfG).

b) Die Überprüfung war gleichwohl deswegen rechtswidrig, weil das Landratsamt Ravensburg bei der Einschaltung des Beigeladenen die Grenzen einer zulässigen Einbeziehung Privater in die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben überschritten hat.
Normativer Anknüpfungspunkt für eine Einbeziehung Privater in die Überwachung der Ausbildungsstätten ist hier § 7b Abs. 3 Satz 1 BKrFQG a. F. Nach der genannten Norm kann sich die für die Überwachung zuständige Stelle zur Durchführung der Überwachung geeigneter Stellen oder Personen bedienen. Die Norm wurde mit dem Zweiten Gesetz zur Änderung des Berufskraftfahrer-Qualifikations-Gesetzes vom 13.12.2016 (BGBl. I S. 2861) eingeführt; damit wollte der Gesetzgeber die Möglichkeit schaffen, sich für die Überwachung Dritter zu bedienen (vgl. BT-Drs. 18/8183, S. 19). Ob diese Norm eine Beleihung ermöglicht oder lediglich auf die Möglichkeiten der Verwaltungshilfe verweist, kann dahinstehen. Eine Beleihung des Beigeladenen liegt nicht vor (dazu aa)), die Grenzen einer zulässigen Verwaltungshilfe wurden im Streitfall überschritten (dazu bb)).
aa) Eine Beleihung darf nur durch oder auf Grund eines Gesetzes erfolgen. Dies findet seine Grundlage zunächst in Art. 33 Abs. 4 GG, demzufolge hoheitliche Befugnisse in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen sind, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen; das sichert nicht nur einen Funktionsvorbehalt für Beamte im staatsrechtlichen Sinne gegenüber anderen öffentlichen Bediensteten, sondern auch einen weitergehenden Funktionsvorbehalt für öffentliche Bedienstete gegenüber privaten Dritten. Ausnahmen von dieser Regel setzen daher eine Entscheidung des Gesetzgebers voraus. Der Gesetzesvorbehalt wird von Art. 33 Abs. 4 GG jedoch nicht vollständig erfasst. Die Beleihung Privater mit hoheitlichen Befugnissen ist auch unabhängig hiervon eine Maßnahme der Staatsorganisation, die vom Regelbild der Verfassungsordnung abweicht und dabei die Verfassungsgrundsätze des Rechtsstaats- und des Demokratiegebots berührt. Auch deshalb ist sie dem Gesetzgeber vorbehalten (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.08.2010 – 3 C 35.09BVerwGE 137, 377 = juris Rn. 24; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 23.06.2021 – 6 S 1481/18 – juris Rn. 53; Schönenbroicher in Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl., § 1 Rn. 65; jeweils m. w. N.).

Ob ein Beleihung auf Grund eines Gesetztes zulässig ist, ist durch Auslegung der Norm zu ermitteln (vgl. Schönenbroicher a. a. O. Rn. 67; Kastner in Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 5. Aufl., VwVfG § 1 Rn. 31). Ist dies der Fall, so bedarf es eines Beleihungsakts durch Rechtsverordnung, Verwaltungsakt oder öffentlich-rechtlichen Vertrag (vgl. Ronellenfitsch in BeckOK VwVfG, 54. Edition, § 1 Rn. 73; Ehlers/Schneider in Schoch/Schneider, VwGO, 41. EL, § 40 Rn. 276 m. w. N.).

(1) Eine Beleihung des Beigeladenen unmittelbar durch § 7b Abs. 3 Satz 1 BKrFQG a. F. ist nicht erfolgt.

(2) Ob auf Grund von § 7b Abs. 3 Satz 1 BKrFQG a. F. eine Beleihung des Beigeladenen erfolgen könnte, was der Wortlaut „[…] kann […] bedienen […]“ zwar nicht unmittelbar nahelegt (vgl. OVG Niedersachsen, Beschluss vom 13.01.2012 – 9 LA 9/11 – juris Rn. 3 [zu § 56 Satz 3 WHG]), aber wohl auch nicht ausschließt (vgl. BayVGH, Urteil vom 27.11.2001 – 20 B 01.990 – juris Rn. 14 [zu § 29 Abs. 2 LuftVG a. F.]), bedarf hier keiner Entscheidung. Ersichtlich fehlt es hier an einem konkreten Beleihungsakt, was auch die Beteiligten in der Berufungsverhandlung nicht in Abrede gestellt haben.

bb) Ein Verwaltungshelfer unterstützt die öffentliche Verwaltung bei der Durchführung bestimmter Verwaltungsaufgaben, wird aber – im Unterschied zum Beliehenen – nicht selbständig tätig, sondern nimmt Hilfstätigkeiten im Auftrag und nach Weisung der öffentlichen Verwaltung wahr (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 28.06.2021 – 12 S 921/21 – juris Rn. 101; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 22.01.2021 – 13 ME 513/20 – juris Rn. 14; HessVGH, Urteile vom 26.05.2020 – 9 C 2796/16.N – juris Rn. 105 und vom 15.10.2014 – 9 C 1276/13.T – juris Rn. 52; OVG Sachsen, Beschluss vom 27.01.2011 – 5 B 257/10 – juris Rn. 16; Ramsauer a. a. O. § 1 Rn. 64a; Schoch in Schoch/Schneider, VwVfG, 1. EL, § 1 Rn. 170 ff.).

Dabei ist nicht ausgeschlossen, dass der Verwaltungshelfer in bestimmtem Umfang eigenverantwortlich vorbereitende Aufgaben wahrnimmt (vgl. Beschluss des Senats vom 22.06.2021 – 13 S 3158/20 – n. v. S. 9 f.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 01.10.2009 – 6 S 99/09 – juris Rn. 31 f.; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 12.01.2021 – 13 B 1221/20 – juris Rn. 56; OVG Hamburg, Beschluss vom 13.08.2021 – 5 Bs 47/21 – juris Rn. 28). Unzulässig ist es jedoch, den Verwaltungshelfer mit selbständigen Entscheidungen zu betrauen oder ihm öffentlich-rechtliche Befugnisse zur eigenverantwortlichen Ausübung zu übertragen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 16.12.2009 – 1 S 3263/08 – juris Rn. 19; HessVGH, Urteile vom 26.05.2020 und vom 15.10.2014 a. a. O.; OVG Thüringen, Beschluss vom 23.02.2012 – 4 ZKO 711/11 – juris Rn. 23). Die Behörde darf sich weder ihrer Verantwortung noch ihrer öffentlich-rechtlichen Bindungen entledigen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 12.01.2021 a. a. O. Rn. 59; OVG Hamburg, Beschluss vom 13.08.2021 a. a. O. Rn. 28; Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungsrecht II, 7. Aufl., § 91 Rn. 4). Eine zulässige Verwaltungshilfe setzt somit voraus, dass dem Verwaltungshelfer ein Auftrag erteilt wird, der Umfang und Grenzen seiner Inanspruchnahme erkennen lässt. Nur so ist sichergestellt, dass dem Verwaltungshelfer keine unzulässigen Spielräume verbleiben und er „verlängerter Arm“ der Verwaltung und nicht „faktisch Beliehener“ ist.

An einer den genannten Anforderungen entsprechenden Beauftragung des Beigeladenen fehlt es hier.

(1) Entgegen der Auffassung des Beklagten wurde dem Beigeladenen durch die Anwendungshinweise des Verkehrsministeriums vom 20.07.2017 kein Auftrag zur Überwachung von Ausbildungsstätten nach dem BKrFQG a. F. erteilt. Nach Ziff. 1 der genannten Anwendungshinweise haben die Überwachungsbehörden jeweils den Beigeladenen zu beauftragen. Damit wird schon nach dem eindeutigen Wortlaut lediglich eine (an die Behörden adressierte) Pflicht zur Beauftragung des Beigeladenen begründet, nicht aber bereits ein Auftrag erteilt. Unabhängig davon fehlt dem Verkehrsministerium die Kompetenz, selbst den Beigeladenen zu beauftragen. § 7b Abs. 3 Satz 1 BKrFQG a. F. sieht vor, dass die für die Überwachung zuständige Stelle sich zur Überwachung geeigneter Personen oder Stellen bedienen kann. Ausweislich § 1 Nr. 3 BKrFQG-ZuVO a. F. sind für die Überwachung der staatlich anerkannten Ausbildungsstätten jedoch (ausschließlich) die Landrats- bzw. Bürgermeisterämter als untere Verwaltungsbehörden zuständig. Hieran ändert die dem Verkehrsministerium zustehenden Fachaufsicht (vgl. § 21 Abs. 2 LVG) nichts. Denn aus der Fachaufsicht folgt grundsätzlich kein allgemeines Selbsteintrittsrecht (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 23.09.1993 – 4 S 1072/93 – juris Rn. 8; VG Sigmaringen, Urteil vom 02.08.2021 – 3 K 2816/20 – juris Rn. 24 ff.). Wird durch die Anwendungshinweise schon kein Auftrag erteilt, kommt es insoweit auf die vom Kläger aufgeworfene Frage, ob die Anwendungshinweise hätten bekannt gemacht werden müssen, nicht an.

(2) Auch das Landratsamt Ravensburg hat den Beigeladenen weder allgemein noch hinsichtlich der konkret durchgeführten Prüfung (ordnungsgemäß) mit der Überwachung beauftragt.

(aa) Eine (ordnungsgemäße) allgemeine Beauftragung des Beigeladenen mit der Überwachung von Ausbildungsstätten nach dem BKrFQG a. F. durch das Landratsamt Ravensburg ist nicht erfolgt. Die Vertreterin des Beklagten hat in der Berufungsverhandlung erklärt, das Landratsamt Ravensburg sei davon ausgegangen, dass der Beigeladene durch die Anwendungshinweise des Verkehrsministeriums vom 20.07.2017 beauftragt worden sei. Auch die Widerspruchsbehörde ging offenkundig hiervon aus (vgl. Widerspruchsbescheid, S. 5: „durch das Ministerium festgelegte und damit beauftragte Stelle der Verwaltungsbehörden“). Die Erteilung eines ausdrücklichen (generellen) Überwachungsauftrags durch das Landratsamt Ravensburg war somit aus dessen Sicht nicht erforderlich und ist nach den Angaben der Vertreterin des Beklagten in der Berufungsverhandlung auch nicht erfolgt. Ob in der Mitteilung von Schulungsdaten durch das Landratsamt Ravensburg an den Beigeladenen grundsätzlich ein (konkludenter) Auftrag gesehen werden kann, bedarf keiner Entscheidung. Denn jedenfalls ließe eine derartige Beauftragung weder ihren Umfang noch ihre Grenzen hinreichend erkennen. Der Beigeladene weiß anhand der bloßen Übermittlung der Schulungsdaten weder wann er welche Ausbildungsstätte überwachen noch was genau Gegenstand der Überwachung sein soll. Auch sonst ist nicht durch organisatorische Vorkehrungen sichergestellt, dass die Behörde und nicht der Beigeladene das hinsichtlich der Frequenz und des genauen Gegenstands der Überprüfung bestehende Ermessen (siehe hierzu oben, III. 2. a) bb) (2) (c) (aa) und III. 2. a) cc)) ausübt. Im Hinblick darauf, ob und unter welchen Umständen neben dem Unterricht auch die Räume zu überprüfen sind, gibt es keinerlei Vorgaben für den Beigeladenen. Der Beigeladene selbst ging ausweislich des Prüfprotokolls vom 07.01.2019 jedoch offenbar davon aus, dass (auch) die Räumlichkeiten zu überwachen sind, nachdem dort vermerkt ist, dass diese geeignet seien. Hinsichtlich der Häufigkeit der Kontrollen hat die Vertreterin der Beklagten in der mündlichen Verhandlung zwar ausgeführt, dass davon ausgegangen werde, dass der Beigeladene – entsprechend der Mindestfrist in § 7b Abs. 3 Satz 2 BKrFQG a. F. – gleichsam selbständig alle zwei Jahre kontrolliere, soweit nicht im Einzelfall der Überwachungsturnus seitens der Behörde auf vier Jahre festgesetzt worden sei. Verbindliche Vorgaben, um dies sicherzustellen, sind dem Beigeladenen jedoch nicht gemacht worden. Solche ergeben sich auch nicht aus den Anwendungshinweisen des Verkehrsministeriums vom 20.07.2017. Im Gegenteil betont deren Ziff. 3 gerade die Möglichkeit häufigerer Kontrollen. Darüber hinaus fehlt es auch an hinreichenden Direktiven um auszuschließen, dass es zu übermäßigen Kontrollen kommt. Das Landratsamt Ravensburg hat insoweit keine Vorgaben gemacht. Auch der Erlass des Verkehrsministeriums vom 20.07.2017 genügt insoweit nicht. Dessen Ziff. 5 sieht vielmehr vor, dass an anderen Schulungsorten als den Hauptschulungsorten nur bei Bedarf bzw. stichprobenartig Überprüfungen stattfinden. Wann ein derartiger Bedarf oder Anlass zu einer Stichprobe besteht, darf nicht allein durch den Beigeladenen beurteilt und entschieden werden.

(bb) Einen konkreten Auftrag gerade zur Überprüfung des Unterrichts am 07.01.2019 hat das Landratsamt Ravensburg nach den Angaben der Vertreterin des Beklagten in der Berufungsverhandlung nicht erteilt. Ein solcher ist weder in den Akten noch sonst ersichtlich.

IV.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Es besteht schon deshalb kein Anlass, die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären, da dieser mangels Antragstellung kein eigenes Prozesskostenrisiko übernommen hat (vgl. 162 Abs. 3 i. V. m. § 154 Abs. 3 VwGO).

Gründe, die Revision zuzulassen (§ 132 Abs. 2 VwGO), liegen nicht vor.

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