VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 06.11.2014 – 1 S 1596/14
1. Einem zur Abstimmung berechtigten Bürger einer Gemeinde steht ein Anspruch darauf zu, dass die Gemeindeorgane einen Bürgerentscheid, der die Wirkung eines endgültigen Beschlusses des Gemeinderats hat, während der dreijährigen Sperrfrist des § 21 Abs. 7 Satz 2 GemO (juris: GemO BW) beachten (Bestätigung der Rspr.; vgl. Urt. v. 14.11.1974 – 1 S 453/74 – ESVGH 25, 193).
2. Ein Bürgerentscheid entfaltet Bindungswirkung hinsichtlich der Angelegenheit, über die die Bürgerschaft entschieden hat.
3. Für die Bestimmung der Angelegenheit ist der sog. Empfängerhorizont maßgeblich, entscheidend ist also, wie die Bürger aus objektiver Sicht den Gegenstand des Bürgerentscheids auffassen durften.
4. Die Bindung an einen Bürgerentscheid erstreckt sich auf dasselbe (identische) Vorhaben sowie auf gleichartige Vorhaben, bei denen das zum früheren Bürgerentscheid gestellte Vorhaben nur geringfügig oder nur im Detail geändert worden ist.5. Geht der Bürgerentscheid auf ein zulässiges Bürgerbegehren zurück, sind Gegenstand von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid deckungsgleich.
6. Die Gemeinde ist nicht berechtigt, der Bürgerschaft abweichend von der Fragestellung, die Gegenstand des Bürgerbegehrens war, bei dem Bürgerentscheid eine andere Fragestellung zu unterbreiten.
Tenor
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 7. August 2014 – 5 K 1706/14 – wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 7.500,– EUR festgesetzt.
Gründe
I.
Die Antragstellerin will als Gemeindebürgerin im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes die Beachtung der Bindungswirkung eines Bürgerentscheids sichern, mit dem die Bürgerschaft der Antragsgegnerin im März 2013 die Einrichtung einer Trainings- und Wettkampfsportstätte für Mountainbiker „am Giersberg/Bickenreute“ abgelehnt hat.
Dem Begehren liegt folgender Sachverhalt zugrunde:
Im Jahr 2011 waren Planungen des Sportvereins Kirchzarten bekannt geworden, im Gemeindewald am Giersberg ein Trainings- und Wettkampfgelände für Mountainbiker zu schaffen. Vorgesehen war die Einrichtung von zwei Mountainbike-Rundstrecken samt Zuwegung vom westlich gelegenen Sportstadion im Bereich „Giersberg“ bis nahe an die Wallfahrts-Kapelle und das Ausflugslokal „Giersberg“ im Osten und südlich unter teilweiser Einbeziehung von Freiflächen östlich des (ehemaligen) Schlosses und Hofguts „Bickenreute“ (auch „Birkenreute“ genannt).
Gegen diese Planungen wandte sich die u.a. von der Antragstellerin gegründete Bürgerinitiative „IG Giersberg“, die ein Bürgerbegehren mit der Fragestellung „Soll am Giersberg/Bickenreute eine Trainings- und Wettkampfsportstätte für Mountainbiker (Bike Arena) eingerichtet werden?“, initiierte. In der Begründung hieß es: „Der Giersberg/Bickenreute soll als Naherholungsgebiet und Kulturgut für alle Kirchzartener Bürgerinnen und Bürger erhalten bleiben.“
Die Unterschriftenlisten wurden der Antragsgegnerin am 25.02.2012 übergeben. Diese bestätigte die Erfüllung des erforderlichen Quorums, stellte eine Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens jedoch zunächst zurück. Stattdessen berief sie einen „Runden Tisch“ mit dem Ziel ein, eine einvernehmliche Lösung zu finden. Dem „Runden Tisch“ lag eine Alternativplanung von zwei „Trainingsrunden“ und einem „Technikparcours“ vor. Das hiervon in Anspruch genommene Gebiet war um etwa 200 m von der Wallfahrts-Kapelle und dem Gasthof Giersberg abgesetzt und erfasste die Freiflächen beim Schloss und Hofgut „Bickenreute“ nur noch im oberen Hangbereich.
Nachdem am Runden Tisch letztendlich keine Einigung erzielt werden konnte, erklärte der Gemeinderat der Antragsgegnerin am 18.12.2012 das Bürgerbegehren für zulässig.
Am 03.03.2013 verneinte die Bürgerschaft der Antragsgegnerin mit dem erforderlichen Quorum die oben bezeichnete Frage. Das Ergebnis des Bürgerentscheids wurde am 07.03.2013 öffentlich bekanntgemacht.
Am 17.12.2013 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin den Entwurf eines Bebauungsplans „Mountainbike“. Dessen Geltungsbereich ist gegenüber der am „Runden Tisch“ nicht einigungsfähigen Alternative im nördlichen Teil nach Osten verschoben, so dass er die Freiflächen beim Schloss und Hofgut „Bickenreute“ nur noch am Rand berührt. Im südlichen Bereich ist er leicht nach Westen erweitert. Der Bebauungsplan umfasst etwa 10 ha Waldfläche (Fichten- bzw. Tannenmischwald). Er ist in drei Teilbereiche unterschiedlicher Nutzungsintensität gegliedert. Geplant ist der Bau verschiedener Mountainbike-Anlagen, die jeweils im Wald liegen. Im Einzelnen umfasst die Planung im nordöstlichen Bereich eine „Mountainbike-Cross-Country-Trainingsstrecke Hochberg“ mit einer Länge von 1200 m bis 1500 m sowie südlich des „Bergwerkwegs“ einen Mountainbike-Technikparcours „Hexenwäldle“ und östlich bzw. südöstlich davon zwei Mountainbike-Downhill-Strecken „Hexenwäldle“ mit einer Länge von jeweils 200 bis 250 m, wobei die Strecken jeweils eine Breite von ungefähr 2 m haben sollen.
In dem Entwurf der Begründung zum Bebauungsplan wird ausgeführt: Nach dem Bürgerentscheid hätten alternative Überlegungen zur Realisierung einer Trainingsstrecke für den Mountainbike-Sport angestellt werden müssen. Vorgesehen sei eine Verlagerung der MTB-Strecken in die Bereiche „Hochberg“ und „Hexenwäldle“ mit dem Ziel, den zentralen Bereich am Giersberg zu entlasten. Gleichzeitig solle eine Erholungswaldsatzung für den Bereich Giersberg ausgearbeitet werden. Vom Holzeck (u.a. aus Richtung Hinterwaldkopf) kommende Mountainbiker sollten umgeleitet werden. Das Plangebiet liege außerhalb des Bereichs Giersberg und außerhalb des Talraums Bickenreute. Erfasst seien Waldflächen südlich und östlich des Bickenreuter Talgangs in den so bezeichneten Bereichen „Hochberg“ und „Hexenwäldle“.
Die Stadt Freiburg als derzeitige Eigentümerin der in Anspruch genommenen Waldflächen hat die geplanten Mountainbike-Anlagen in den Bereichen „Hochberg“ und „Hexenwäldle“ bis zum 31.12.2014 gestattet. Vorgesehen ist, dass die Antragsgegnerin bis dahin die Flächen im Wege eines Grundstückstauschs erwirbt.
Das Landratsamt Breisgau-Hochschwarzwald hat in einem öffentlich-rechtlichen Vertrag mit der Antragsgegnerin vom 24.07./04.08.2014 im Vorgriff auf den künftigen Bebauungsplan den Bau und die Nutzung der Anlagen südlich des „Bergwerkwegs“ im „Hexenwäldle“ (Technikpark und zwei Abfahrtsstrecken mit einer Gesamtlänge von 440 m und einer Breite von rund 0,80 m) zur Ermöglichung des Mountainbike-Trainings längstens bis zum 31.12.2015 geduldet.
Das Verwaltungsgericht Freiburg hat den am 30.07.2014 gestellten Antrag, der Antragsgegnerin im Wege einer einstweiligen Anordnung aufzugeben, bis zum rechtskräftigen Abschluss eines noch einzuleitenden Hauptsacheverfahrens – längstens jedoch bis zum 03.03.2016 – es zu unterlassen, im Gemeindewald Distrikt I „Giersberg“ oder im Gemeindewald Distrikt IV „Birkenreutewald“ eine Trainings- und Wettkampfsportstätte für Mountainbiker zu errichten oder deren Errichtung zu dulden, mit Beschluss vom 07.08.2014 (- 5 K 1706/14 – juris) abgelehnt. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die Antragstellerin sei antragsbefugt, weil ein abstimmungsberechtigter Bürger einen Anspruch darauf habe, dass ein Bürgerentscheid von allen Gemeindeorganen beachtet werde. Soweit der Eilantrag der Antragstellerin darauf ziele, die Errichtung der Anlagen im Bereich Hochberg zu verhindern, bestehe jedoch kein Anordnungsgrund; denn die Errichtung dieser Anlagen stehe nicht unmittelbar bevor. Vielmehr beziehe sich die jetzt vom Landratsamt ausgesprochene Duldung nur auf die Anlagen im Hexenwäldle. Im Übrigen sei auch zweifelhaft, ob die Bürgerschaft beim Bürgerentscheid davon ausgegangen sei, dass der Bereich Hochberg noch zu dem im Bürgerentscheid bezeichneten Gebiet Giersberg/Bickenreute gehöre.
Soweit es der Antragstellerin um die Anlagen im Hexenwäldle gehe, fehle ihr ein durch einstweilige Anordnung zu sichernder Anspruch. Der Bereich Hexenwäldle sei wohl nicht Gegenstand des Bürgerentscheids gewesen. Das gelte auch dann, wenn man den räumlichen Geltungsbereich des Bürgerentscheids nicht mit Blick auf die ursprünglichen Planungen des Sportvereins Kirchzarten am Giersberg und im Talraum Bickenreute auslege, sondern auch die Beratungen des Runden Tisches berücksichtige. Denn bei diesen seien zwar auch die Anlagen im Hexenwäldle erörtert worden. Diese seien aber unstreitig gewesen, worüber die Bürgerschaft auch informiert gewesen sei. Es bleibe deshalb dabei, dass sich die Bürgerschaft unter dem Begriff Bickenreute im Bürgerentscheid nur den Talraum Bickenreute und jedenfalls nicht auch das angrenzende Hexenwäldle vorgestellt habe. Soweit die Antragstellerin demgegenüber auf die Bezeichnung des größeren Gemeindewald-Distrikts Birkenreute abstelle, sei dies wenig überzeugend. Denn die forstliche Bezeichnung von Waldbezirken sei nicht notwendig gleichbedeutend mit den in der Bevölkerung allgemein bekannten Gewann- oder Landschaftsbezeichnungen. So werde in der maßgeblichen Topographischen Karte auch allein der Talraum Bickenreute mit dem Schloss und Gutshof entsprechend benannt.
Gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts wendet sich die Antragstellerin mit ihrer Beschwerde, der die Antragsgegnerin entgegengetreten ist.
II.
Die zulässige Beschwerde ist nicht begründet. Die fristgerecht dargelegten Gründe, auf die sich die Prüfung des Senats beschränkt (§ 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO), geben dem Senat keinen Anlass, über den Antrag der Antragstellerin auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes abweichend vom Verwaltungsgericht zu entscheiden.
1. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des erkennenden Senats (Urt. v. 14.11.1974 – 1 S 453/74 – ESVGH 25, 193 <195 ff.> = Seeger/Füsslin/Vogel, EKBW, § 21 GemO E 5; ebenso – zu § 16 g Abs. 8 Satz 2 GemO SH – OVG Schlesw.-Holst., Urt. v. 21.06.1995 – 2 L 121/94 – juris; a.A. – zu § 24 SächsGemO -: SächsOVG, Beschl. v. 12.02.2008 – 4 B 16/08 – juris) die Antragsbefugnis der Antragstellerin als zur Abstimmung berechtigter Bürgerin (vgl. §§ 12, 14 GemO) bejaht. An dieser Rechtsprechung, nach der einem zur Abstimmung berechtigten Bürger einer Gemeinde ein Anspruch darauf zusteht, dass die Gemeindeorgane einen Bürgerentscheid, der die Wirkung eines endgültigen Beschlusses des Gemeinderats hat, während der dreijährigen Sperrfrist des § 21 Abs. 7 Satz 2 GemO beachten, hält der Senat fest. Maßgeblich für die Einräumung eines aus der Bindungswirkung folgenden Individualrechts ist, dass der gültige Bürgerentscheid die Wirkung eines Gemeinderatsbeschlusses hat, die Bürgerschaft aber kein Organ der Gemeinde ist und ihr daher keine Rechtsschutzmöglichkeiten zur Verfügung stehen, wenn Gemeindeorgane oder die Aufsichtsbehörde die Bindungswirkung eines Bürgerentscheids missachten. Die vom Gesetz intendierte Wirkung eines Bürgerentscheids kann daher nur erreicht werden, wenn dem einzelnen Gemeindebürger ein subjektives Recht auf Beachtung der Bindungswirkung eingeräumt wird.
2. Ebenso wie das Verwaltungsgericht vermag der Senat nicht zu erkennen, dass die Bindungswirkung des Bürgerentscheids vom 03.03.2013 der Realisierung von Mountainbike-Anlagen im Bereich „Hexenwäldle“ entgegensteht.
Ein Bürgerentscheid entfaltet Bindungswirkung hinsichtlich der Angelegenheit, über die die Bürgerschaft entschieden hat. Für die Bestimmung der Angelegenheit ist der sog. Empfängerhorizont maßgeblich, entscheidend ist also, wie die Bürger aus objektiver Sicht den Gegenstand des Bürgerentscheids auffassen durften. Die Bindung an einen Bürgerentscheid erstreckt sich auf dasselbe (identische) Vorhaben sowie auf gleichartige Vorhaben, bei denen das zum früheren Bürgerentscheid gestellte Vorhaben nur geringfügig oder nur im Detail geändert worden ist. Wesentliche Änderungen können dagegen eine neue Angelegenheit begründen – etwa bei abweichender Nutzungsart, anderem Standort oder verändertem Raumprogramm eines Vorhabens – (im Anschluss an Senatsurteile vom 06.04.1992 – 1 S 333/92 – VBlBW 1992, 421 und vom 22.06.2009 – 1 S 2865/08 – VBlBW 2009, 425).
Wird – wie hier – der Bürgerentscheid infolge eines zulässigen Bürgerbegehrens nach § 21 Abs. 3 GemO anberaumt, sind Gegenstand von Bürgerbegehren und nachfolgendem Bürgerentscheid zwangsläufig identisch. Die Gemeinde ist nicht berechtigt, der Bürgerschaft abweichend von der Fragestellung, die Gegenstand des Bürgerbegehrens war, bei dem Bürgerentscheid eine andere Fragestellung zu unterbreiten. Hat sie in dem Zeitraum bis zur Anberaumung des Bürgerentscheids abweichende Planungen entwickelt, über die sie die Bürgerschaft abstimmen lassen möchte, steht es ihr frei, ein Ratsbegehren gemäß § 21 Abs. 1 GemO zu beschließen. Dies hat dann zur Folge, dass ein Bürgerentscheid aufgrund des Bürgerbegehrens und – unter Umständen zum gleichen Termin – ein Bürgerentscheid aufgrund des Ratsbegehrens stattfindet. Nicht zulässig ist es demgegenüber nach der Systematik des § 21 GemO, den Gegenstand eines zulässigen Bürgerbegehrens zu verändern und allein die veränderten Planungen der Gemeinde zum Gegenstand des Bürgerentscheids zu machen. Zu Recht haben daher die Initiatoren des Bürgerbegehrens vorliegend Versuche der Antragsgegnerin, sie zu einer Änderung der Fragestellung zu bewegen, abgewehrt und darauf bestanden, dass die Fragestellung bei dem Bürgerentscheid der bei dem zugrundeliegenden Bürgerbegehren entspricht.
Daran gemessen ist hier für die Auslegung der zum Bürgerentscheid gestellten Frage von entscheidender Bedeutung, dass diese sich mit der Fragestellung des vorangegangenen Bürgerbegehrens deckt. Dies bedeutet freilich nicht, dass Gegenstand des Bürgerentscheids nur eine bestimmte – überholte – Planung für eine Bike Arena war. Vielmehr umfasst die Fragestellung abstrakt Mountainbike-Trainings- und Wettkampfsportstätten aller Art im Bereich „Giersberg/Bickenreute“.
Die geplanten Anlagen im „Hexenwäldle“ dürften aus Sicht der stimmberechtigten Bürger räumlich nicht dem Bereich „Giersberg/Bickenreute“ zuzuordnen sein. Die Bezeichnung „Hexenwäldle“ findet sich weder in der Topographischen Karte Baden-Württemberg (vgl. den Auszug bei Nr. 1.2 des Entwurfs einer Begründung zum Bebauungsplan) noch in der Deutschen Grundkarte des Landesvermessungsamts Baden-Württemberg, auf die die Antragstellerin verweist. Er ist allerdings von dem Giersberg und dem Talraum Bickenreute räumlich und topographisch deutlich abgegrenzt und dürfte eher dem Bereich „Sandbühl“ zuzuordnen sein. Der am nördlichen Rand des „Hexenwäldles“ verlaufende Bergwerksweg markiert eine eindeutige Grenze. Die Bezeichnung „Sandbühl“ findet sich sowohl in der Topographischen Karte als auch in der Deutschen Grundkarte. Nichts anderes folgt daraus, dass dieser Bereich im Gemeindewald Distrikt IV „Birkenreutewald“ liegen dürfte. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht darauf abgestellt, dass die forstliche Bezeichnung von Waldbezirken sich nicht mit den in der Bevölkerung allgemein bekannten Gewann- und Landschaftsbezeichnungen decken muss und in der zum Bürgerentscheid gestellten Fragestellung nicht auf Waldbezirke abgehoben wird. Hinzu kommt, dass während des gesamten Planungsprozesses der Bereich „Hexenwäldle“ als eigener, vom Giersberg abgegrenzter Standort angesehen wurde. Im Rahmen der der Ursprungsplanung vorausgegangenen Standortalternativenprüfung war er unter der Bezeichnung „Hexenhäuslewald“ als eigener Standort ausgewiesen (vgl. Anlage AG 7 – I). Auch von den Teilnehmern des runden Tisches wurde der Bereich „Hexenwäldle“ als eigener Standort betrachtet. Dass dies auch von den Initiatoren des Bürgerbegehrens so gesehen wurde, ergibt sich aus dem von der IG Giersberg zum Bürgerentscheid herausgegebenen Informationsbrief, in dem erläutert wird, dass ein „Nein“ beim Bürgerentscheid gleichzeitig Zustimmung zu dem Technikparcours und der Trainingsstrecke im Hexenwäldle bedeute. Diese Aussage ist zwar insoweit nicht ganz zutreffend, als Gegenstand des Bürgerentscheids in räumlicher Hinsicht der Bereich „Giersberg/Bickenreute“ war, und daher über den Standort „Hexenwäldle“ nicht abgestimmt wurde. Eindeutig ergibt sich jedoch, dass der Bereich „Hexenwäldle“ auch von der IG Giersberg als eigener Standort betrachtet und dies auch öffentlich so kommuniziert wurde. Von Bedeutung für die Auslegung der Fragestellung aus Sicht der Abstimmungsberechtigten ist schließlich, dass die Fragestellung der des vorangegangenen Bürgerbegehrens entsprach, so dass die Annahme eher fernliegend ist, die Bürger könnten Fehlvorstellungen hinsichtlich des Gegenstands des Bürgerentscheids in räumlicher Hinsicht gehabt haben.
Der Senat verkennt dabei nicht, dass die amtliche Bürgerinformation der Antragsgegnerin, die den Anforderungen des § 21 Abs. 5 GemO kaum genügt haben dürfte, bei einzelnen Bürgern zu Irritationen über den Gegenstand des Bürgerentscheids geführt haben mag. In der Broschüre wird der unzutreffende Eindruck erweckt, dass – entgegen der eindeutigen Fragestellung – über das gesamte am runden Tisch erarbeitete Entwicklungskonzept abgestimmt werde, welches auch die Verlagerung von Trainingsstrecken und Technik-Parcours in den Bereich Hexenwäldle/Bickenreute beinhaltete (S. 4 f.). Da eine vollständige Verlagerung der Strecken in den Bereich „Hexenwäldle“ unter Aussparung des Bereichs „Bickenreute“ damals aber noch nicht zur Debatte stand, dürfte die unzutreffende Information bei den Bürgern hinsichtlich des Standorts „Hexenwäldle“ nicht zu Fehlvorstellungen geführt haben. Selbst wenn dies der Fall gewesen sein sollte, hätte dies nicht zur Folge, dass sich die Bindungswirkung des Bürgerentscheids nun auch auf den Bereich „Hexenwäldle“ erstreckte. Vielmehr kann es unter diesen Umständen im Ergebnis nur auf den objektiven Erklärungswert der Fragestellung ankommen, der, wie oben dargestellt, eindeutig ist. Ob eine amtliche Fehlinformation, wenn sie Auswirkungen auf das Ergebnis eines Bürgerentscheids gehabt haben kann, gegebenenfalls zur Unwirksamkeit des Bürgerentscheids führen kann und welche weiteren Folgen dies hätte, bedarf nach alldem hier keiner Entscheidung.
3. Hinsichtlich der geplanten Anlagen im Gewann „Hochberg“ hat das Verwaltungsgericht den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung mit der Begründung abgelehnt, dass insoweit kein Anordnungsgrund vorliege. Diese die Entscheidung tragende Begründung wird mit der Beschwerde nicht angegriffen. Das allein den Anordnungsanspruch betreffende Beschwerdevorbringen geht insoweit ins Leere. Aufgrund des beschränkten Prüfungsumfangs im Beschwerdeverfahren (§ 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO) hat der Senat keine Veranlassung, zu der Frage Stellung zu nehmen, ob die Bindungswirkung des Bürgerentscheids der Realisierung der Anlagen im Gewann „Hochberg“ entgegensteht.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 47 Abs. 1 Satz 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG. In Anlehnung an die Empfehlung in Nr. 22.6 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (abgedr. in Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl., Anh § 164 Rn. 14) setzt der Senat einen Streitwert von 15.000,– EUR an, der nach Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs im vorliegenden Eilverfahren zu halbieren ist.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).
