OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 30.05.2013 – 11 L 1/12
Die verbotswidrige Nutzung eines zu ausschließlich dienstlichen Zwecken überlassenes Mobiltelefons stellt ein innerdienstliches Dienstvergehen dar.(Rn.47)
(Leitsatz des Gerichts)
Gründe
I.
1
Der 40 Jahre alte Kläger ist seit dem (…) 2002 Beamter auf Lebenszeit im Dienst der Bundeszollverwaltung. Er wurde (zuletzt) am (…) 2005 zum Zollobersekretär (BesGr. A 7 BBesO) befördert. Der Kläger ist mit einer – ebenfalls im aktiven Dienst stehenden – Zollbeamtin verheiratet; sie haben zwei minderjährige Kinder.
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Der Kläger erhält derzeit monatliche Dienstbezüge in Höhe von ca. 2700 Euro netto; besondere Zahlungsverpflichtungen bestehen nicht. Er ist disziplinarrechtlich nicht vorbelastet. Die letzte über ihn erstellte dienstliche Beurteilung vom 01.06.2010 lautet auf „den Anforderungen entsprechend“.
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Seit Dezember 2002 leistet der Kläger seinen Dienst im Hauptzollamt B-Stadt als Mitarbeiter der sog. Mobilen Kontrollgruppe, jetzt Kontrolleinheit Verkehrswege. Für seine Tätigkeit wurde der Kläger mit einem Diensthandy ausgerüstet; der Zeitpunkt der Übergabe des Handys lässt sich aus den Akten nicht mehr eindeutig feststellen. Es lässt sich auch nicht mehr feststellen, ob im Rahmen der Übernahme des Diensthandys eine Belehrung hinsichtlich des Verbots der privaten Nutzung erfolgt ist. Dem Kläger wurden aber – von ihm mit Unterschrift vom 15.04.2008 bestätigt – die „Regelungen über die Nutzung dienstlicher Telefone im HZA“ bekannt gegeben. In der betr. Rundverfügung des Hauptzollamtes B-Stadt vom 11.04.2008 heißt es:
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„Aus gegebenem Anlass weise ich darauf hin, dass die private Nutzung der Telekommunikationsanlage ausschließlich nur mit Calling-Cards … gestattet ist.“
5
In der v. g. Rundverfügung wurde eine frühere Rundverfügung vom 27.02.2006 in Bezug genommen, welche wiederum auf einen Runderlass des Bundesministerium der Finanzen betr. Regelungen über die Einrichtung und Benutzung dienstlicher Telekommunikationseinrichtungen und die dienstliche Benutzung privater Telekommunikationseinrichtungen im Geschäftsbereich des Bundesministeriums der Finanzen (Richtlinie Telekommunikation Bund – RLTk Bund) verwies. Danach entfiel „ab sofort“ die bisherige Bagatellgrenze von 7,67 Euro, innerhalb derer die private Nutzung dienstlicher Telekommunikationsanlagen gestattet war. Die Rundverfügung enthält zudem folgenden Hinweis:
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„Vorsorglich weise ich darauf hin, dass die private Nutzung ab dem 1. April 2006 ausschließlich unter Verwendung von calling cards noch möglich ist.“
7
Im Jahr 2010 wurden beständig höher werdende Rechnungsbeträge bei den Mobilfunkanschlüssen von Bediensteten des Hauptzollamtes B-Stadt festgestellt und eine Überprüfung der Einzelverbindungsnachweise angeordnet.
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Im Bericht der Ermittlungsführerin des durch den Vorsteher des Hauptzollamtes B-Stadt mit Verfügung vom 28.12.2010 eingeleiteten behördlichen Disziplinarverfahrens wurde ausgeführt, dass der Kläger in der Zeit von Mai 2010 bis Januar 2011 insgesamt 54 Privatgespräche von seinem Diensthandy unter Verstoß gegen die RLTk Bund geführt habe. Die Gesamtdauer der Gespräche habe 2 Stunden und 1 Minute betragen; dadurch seien dem Dienstherrn Kosten in Höhe von 13,63 Euro entstanden. Die angerufenen Telefonnummern beträfen vor allem den Dienstanschluss seiner Ehefrau und die Privatnummer seiner Wohnung.
9
Der Kläger räumte „sein Fehlverhalten dem Grunde nach vollständig“ ein, wobei er darauf hinwies, dass es sich um sehr kurze Telefonate, etwa zwecks Abstimmung unter den Eheleuten, gehandelt habe. Hinsichtlich eines von ihm am 25.06.2010, mithin in seinem Erholungsurlaub in K. geführten Telefonats brachte der Kläger vor, er habe das Handy benötigt, um anlässlich eines Asthma-Anfalls seiner Tochter einen Kinderarzt anzurufen.
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Mit der streitgegenständlichen Disziplinarverfügung vom (…) 2011 verhängte der Präsident der Bundesfinanzdirektion (…) gegen den Kläger wegen eines Dienstvergehens gemäß § 33 Abs. 1, 2 BDG eine Geldbuße von 100,00 Euro. Zur Begründung hieß es, der Kläger habe schuldhaft seine Pflicht zur uneigennützigen Amtsführung gemäß § 61 Abs. 1 Satz 2 BBG und die sog. Folgepflicht gemäß § 62 Abs. 1 Satz 2 BBG verletzt und somit ein innerdienstliches Dienstvergehen gemäß § 77 Abs. 1 BBG begangen.
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In der Disziplinarverfügung wurde im Hinblick auf die Einlassung des Klägers, er habe seine Ehefrau auch zu dienstlichen Zwecken angerufen, der Vorwurf, Privatgespräche ohne die nach den RLTk Bund gebotene Verwendung einer Calling-Card geführt zu haben, auf 45 Telefonate innerhalb eines Zeitraumes von neun Monaten reduziert und dabei auch berücksichtigt, dass es sich nur um kurze Telefonate gehandelt habe. Gleichwohl habe der Kläger in allen Fällen schuldhaft gehandelt und auch billigend in Kauf genommen, dass dem Dienstherrn damit ein Gebührenschaden von 11,38 Euro entstanden sei. Es handele sich um ein zumindest mittelschweres Dienstvergehen, wobei zugunsten des Klägers zu berücksichtigen sei, dass er sein Fehlverhalten eingeräumt und die Ermittlungen unterstützt habe; im Übrigen sei er disziplinarrechtlich nicht vorbelastet. Allerdings brächten sowohl die Verwaltung als auch die Allgemeinheit kein Verständnis dafür auf, dass sich Bedienstete aus eigennützigen Motiven durch unbefugte Nutzung von Verwaltungseigentum Vorteile verschafften. Danach sei die Verhängung einer Geldbuße angemessen, um den Kläger künftig zur Beachtung seiner Pflichten anzuhalten.
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Den gegen die Disziplinarverfügung erhobenen und im Wesentlichen mit der Unverhältnismäßigkeit der Verhängung einer Geldbuße begründeten Widerspruch wies der Präsident der Bundesfinanzdirektion (…) mit Widerspruchsbescheid vom 15.12.2011 zurück.
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Zur Begründung seiner dagegen fristgerecht erhobenen Klage hat der Kläger folgendes ausgeführt:
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Er sei anlässlich der Übergabe des Diensthandys nicht über das Verbot der Führung von Privattelefonaten belehrt worden. Lediglich in dem Schreiben vom 11.04.2008 sei auf das Verbot hingewiesen worden; eine ausdrückliche Belehrung sei aber nicht erfolgt. Die in der Regel nur sehr kurzen Gespräche hätten der Abstimmung mit seiner Ehefrau gedient; in der Regel seien dies Mitteilungen darüber gewesen, dass er später aus dem Dienst kommen werde, da Überstunden angeordnet worden seien. Es habe sich auch um dienstliche Angelegenheiten gehandelt, die er mit seiner Ehefrau – Mitarbeiterin in der Stabsstelle Controlling des Hauptzollamtes – besprochen habe. Im Übrigen sei seine verantwortungsvolle Tätigkeit zu berücksichtigen. Um sich auf seine zum Teil gefährliche Kontrolltätigkeit konzentrieren zu können, sei es ihm wichtig gewesen, sicher zu wissen, dass mit den Kindern (Abholen vom Kindergarten) alles geregelt sei.
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Der Beklagte habe auch nicht in ausreichendem Maße berücksichtigt, dass der Kläger die vorgeworfenen Dienstpflichtverstöße fahrlässig begangen habe und dass im Übrigen die „Bagatellgrenze“ nicht überschritten sei. Schließlich sei darauf hinzuweisen, dass ein nicht unerheblicher Teil der Privatgespräche nicht stattgefunden hätte, wenn der Kläger unabhängig vom Disziplinarverfahren erneut belehrt worden wäre.
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Der Kläger hat beantragt,
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die Disziplinarverfügung vom 07.10.2011 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 15.12.2011 aufzuheben.
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Der Beklagte hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
20
Mit Urteil vom 18.07.2012 hat das Verwaltungsgericht dem Antrag des Klägers entsprochen und die Disziplinarverfügung vom 07.10.2011 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 15.12.2011 aufgehoben. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt:
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Zwar könne die private Nutzung eines dienstlich zur Verfügung gestellten Telefons selbstverständlich einen Pflichtenverstoß darstellen, der zu einer Disziplinarmaßnahme führen könne. Im vorliegenden Fall sehe das Gericht jedoch Besonderheiten, die – jedenfalls im Rahmen der Zweckmäßigkeit – dazu führten, von einer den Kläger belastenden Disziplinarmaßnahme Abstand zu nehmen.
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Es sei bereits nicht klar ersichtlich, ob die bekannt gegebene Regelung vom 11.04.2008 über die Benutzung dienstlicher Kommunikationsanlagen sich auch auf die Verwendung der zur Verfügung gestellten Mobiltelefone (Handys) beziehe. Es sei jedenfalls vorstellbar, dass mit dem Begriff „Telekommunikationsanlage“ sich bei den Bediensteten die Fehlvorstellung habe bilden können, dass damit die im Regelfall kabelverbundenen, d. h. ortsfesten Telefone in den Büros der Bediensteten gemeint gewesen seien. Ob der Bezugserlass vom 06.01.2006 zum Wegfall der Bagatellgrenze von 7,67 Euro für Privattelefonate auch dem Kläger bekannt gegeben worden sei, sei unbekannt. Es habe sich daher – angesichts unklarer Regelungen – ein gewisses Eigenleben bei den Bediensteten eingeschlichen. Auch sei eine (jährliche) Wiederholung der Anweisung nach dem 11.04.2008 nicht erfolgt. Statt der Einleitung disziplinarrechtlicher Ermittlungen im Jahr 2010 wäre es erfolgversprechender gewesen, die Dienstanweisung erneut den Bediensteten kundzutun.
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Der Kläger habe auch keinerlei Falschkennzeichnung privater Telefonate vorgenommen, sondern (nur) gegen das generelle Verbot verstoßen. Allerdings müsse unter Beachtung menschlicher Verhaltensweisen davon ausgegangen werden, dass ein derart striktes Telefonverbot nicht durchführbar sei und nicht zeitgemäß erscheine. Der Beklagte müsse daher mit den menschlichen Schwächen seiner Bediensteten zur fehlenden Akzeptanz dieses Verbotes rechnen.
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Bei der Bewertung des klägerischen Telefonverhaltens spiele auch sein Umgang mit dem dienstlichen Mobiltelefon eine entscheidende Rolle. Es erscheine nachvollziehbar, dass der Kläger, welcher über kein eigenes Mobilfunktelefon verfüge, das Diensthandy zur kurzen Absprache über privat zu regelnde Angelegenheiten wie Kinderbetreuung, Einkaufen, Verabredung usw. genutzt habe oder „von der Sehnsucht getrieben war, die Stimme seiner Ehefrau zu vernehmen“. Wegen seiner Tätigkeit im mobilen Einsatz habe sich die Benutzung des Diensthandys quasi aufgedrängt. Auch könne der „Besitz und Transport“ zweier Mobiltelefone im täglichen Dienstgeschäft des Klägers „in der Tat gewisse Probleme“ bereiten.
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Habe der Kläger die Telefonate bewusst kurz gehalten und sei der finanzielle Nachteil des Dienstherrn auf 11,38 Euro beschränkt, so sei davon auszugehen, dass dies keinen disziplinarrechtlich zu ahndenden Pflichtenverstoß darstelle. Jedenfalls wäre der Disziplinargehalt derart gering, dass keine Disziplinarmaßnahme – schon gar nicht eine Geldbuße – angezeigt sei.
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Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts hat die Beklagte fristgerecht die Zulassung der Berufung wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung gemäß §§ 64 Abs. 2 BDG, 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO beantragt. Dem hat der Senat mit Beschluss vom 29.01.2013 entsprochen.
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Mit ihrer Berufungsbegründung trägt die Beklagte vor:
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Bei der privaten Nutzung dienstlicher Telekommunikationsanlagen sei bei Vorliegen eines absoluten Nutzungsverbots grundsätzlich eine Dienstpflichtverletzung gegeben. Das Fehlverhalten des Klägers habe aufgrund der Anzahl und des langen Zeitraums der Pflichtverletzung auch die Schwelle disziplinarer Relevanz im Sinne § 77 Abs. 1 BBG überschritten und somit Dienstvergehensqualität erreicht.
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Der Kläger habe am 15.04.2008 – durch seine Unterschrift bestätigt – Kenntnis von dem in den RLTk Bund geregelten absoluten Nutzungsverbot für Diensthandys zu privaten Zwecken erlangt und gegen dieses Verbot nicht nur fahrlässig, sondern vorsätzlich verstoßen. Entgegen den Ausführungen des Verwaltungsgerichts sei der Begriff der Telekommunikationseinrichtung in dem Sinne eindeutig definiert, dass darunter auch Mobiltelefone fielen. Zudem gebe es technische Möglichkeiten, ein Diensthandy auch in zulässiger Weise privat zu benutzen, indem die Bediensteten sog. Calling-Cards erwerben, so dass diese Telefonate nicht dienstlich abgerechnet werden.
30
Zu dem Hinweis des Verwaltungsgerichts darauf, die Verwaltung müsse mit menschlichen Schwächen ihrer Bediensteten bei der Akzeptanz des Verbots rechnen, sei zu bemerken, dass die Verwaltung sich auf die Ehrlichkeit und Zuverlässigkeit ihrer Bediensteten verlassen müsse; eine permanente Überwachung einzelner Mitarbeiter sei weder geboten noch praktikabel. Soweit der Kläger das Diensthandy für private Absprachen benutzt habe, sei auch keine entschuldigende Notsituation gegeben, welche dies ausnahmsweise hätte rechtfertigen können. Dem Bedürfnis nach Kinderbetreuung sei im Übrigen durch Bewilligung von Telearbeit und Arbeitszeitverkürzung der Ehefrau des Klägers Rechnung getragen worden.
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Die verhängte Geldbuße sei erforderlich, um den Kläger an die Einhaltung seiner Dienstpflichten zu mahnen. Bei der Bemessung der Höhe der Geldbuße sei die relativ geringe Höhe des Schadens berücksichtigt worden.
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Die Beklagte beantragt,
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unter Änderung der erstinstanzlichen Entscheidung die Klage abzuweisen.
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Der Kläger beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Er bezieht sich zunächst auf die – seiner Ansicht nach – zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts und führt ergänzend aus:
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Die Beklagte verkenne, dass das Verwaltungsgericht ein Dienstvergehen als solches nicht in Abrede stelle, sondern seine Entscheidung auf die Unzweckmäßigkeit einer Disziplinarverfügung stütze. Die wiederholte Nichteinhaltung der Telekommunikationsrichtlinien sei aufgrund des Verhaltens der Beklagten möglich geworden, indem diese es unterlassen habe, beim ersten Erkennen der angestiegenen privaten Nutzung mobiler Telefone eine allgemeine Belehrung auszusprechen. Dann wäre die von der Beklagten nunmehr festgestellte Verletzung von Dienstpflichten gar nicht eingetreten.
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Soweit die Beklagte behaupte, der Kläger habe vor der Tatbegehung Kenntnis von den Vorschriften genommen, sei dies falsch. Der Kläger habe vor der Tatbegehung Kenntnis von der Belehrung vom 15.04.2008 und von der Möglichkeit gehabt, von der Telekommunikationsrichtlinie des Bundes Kenntnis zu nehmen. Es sei ein Unterschied, ob zwei Jahre zuvor eine Belehrung oder ob eine aktuelle Belehrung erfolgt sei.
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Der Begriff der „Telekommunikationsanlage“ bedürfe keiner weiteren Diskussion, da das Verwaltungsgericht dies nicht zur Grundlage seiner Entscheidung gemacht habe. Der Kläger habe auch nicht in jedem Fall vorsätzlich gehandelt: ein Diensthundeführer im Einsatz, der seine Frau darüber informieren wolle, dass der Dienst länger dauere als gedacht, habe in diesem Zusammenhang nicht die Telekommunikationsrichtlinie des Bundes „im Hinterkopf“. Dass Calling-Cards keine Möglichkeit der privaten Nutzung des Diensthandys seien, habe das Verwaltungsgericht schlüssig dargelegt. Im Übrigen habe die Beklagte auch nicht von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, den Bediensteten Einzelverbindungsnachweise vorzulegen mit der Bitte, private Gespräche zu kennzeichnen.
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Es könne nicht davon ausgegangen werden, dass ein Verbot, zumal wenn es unzweckmäßig und unzeitgemäß sei, von den Bediensteten auch beachtet werde. Auch Beamte seien Menschen mit den dazugehörigen Schwächen. Der Beklagten komme in diesem Zusammenhang eine Fürsorgepflicht zu, die sie gar nicht erwähne.
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Der Kläger habe sein Diensthandy nicht systematisch für private Zwecke genutzt, sondern nur kurze Informationen an seine Ehefrau weitergegeben. Die Verhängung einer Geldbuße sei daher schon deswegen nicht angemessen, weil schon die Verhängung einer Disziplinarmaßnahme nicht zweckmäßig sei.
42
In der Berufungsverhandlung hat sich der Kläger wie folgt eingelassen:
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Er habe zwar die Rundverfügung vom 11.04.2008 zur Kenntnisnahme erhalten; gleichwohl sei ihm damit nicht klar geworden, dass die private Nutzung von Mobiltelefonen generell verboten worden sei. Der Begriff der „Telekommunikationsanlage“ betreffe auch das interne Telefonsystem in der Behörde; das private Telefonieren innerhalb dieses Systems werde nicht kontrolliert. Im Übrigen hätte es die Fürsorgepflicht der Behördenleitung erfordert, die Bediensteten jedenfalls im Jahr 2010 erneut über das Verbot der privaten Nutzung von Diensthandys erneut zu belehren. Schließlich sei eine disziplinare Sanktion schon deswegen nicht erforderlich, weil der Kläger derzeit gar kein Diensthandy mehr besitze und die Privatgespräche unmittelbar nach Einleitung der Ermittlungen aufgehört hätten.
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Zudem habe das Aufheben und die Auswertung der von dem Netzanbieter vorgelegten Einzelverbindungsnachweise gegen die Grundsätze des Datenschutzes und die Regelungen des Telekommunikationsgesetzes verstoßen.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen.
II.
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Die zulässige Berufung der Beklagten hat Erfolg, denn das Verwaltungsgericht hätte die streitgegenständlichen Verfügungen der Beklagten nicht aufheben dürfen. Vielmehr erscheint die Verhängung einer Geldbuße von 100,00 Euro für das dienstpflichtwidrige Verhalten des Klägers im Zusammenhang mit der verbotswidrigen Nutzung seines Diensthandys als geboten und auch der Höhe nach angemessen:
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Zunächst ist davon auszugehen, dass der Kläger mit der verbotswidrigen Benutzung des ihm zu ausschließlich dienstlichen Zwecken überlassenen Mobiltelefons zu privaten Zwecken schuldhaft gegen die ihm aus dem Beamtenverhältnis gemäß § 62 Satz 2 BBG obliegende Pflicht zur Beachtung dienstlicher Anordnungen und zur Befolgung allgemeiner dienstlicher Richtlinien verstoßen und schon damit ein Dienstvergehen im Sinne § 77 Abs. 1 Satz 1 BBG begangen hat.
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Mit Umlauf vom 15.04.2008 über die „Regelung der Nutzung dienstlicher Telefone im HZA“ wurde den Bediensteten der Mobilen Kontrollgruppe des Hauptzollamtes B-Stadt die Rundverfügung des Leiters des Hauptzollamtes vom 11.04.2008 gegen Unterschrift zur Kenntnis gegeben, in welcher dieser „aus gegebenem Anlass nochmals“ darauf hingewiesen hat, dass die private Nutzung der Telekommunikationsanlage ausschließlich mit Calling-Cards gestattet sei. In Bezug genommen wurde eine frühere, auf einen Erlass des BMF vom 06.01.2006 gestützte Verfügung vom 27.02.2006, in welcher bereits ausdrücklich darauf hingewiesen war, dass ab dem 01.04.2006 die private Nutzung „ausschließlich unter Verwendung von calling cards“ möglich sei. Zudem wurde in der Verfügung vom 11.04.2008 ausdrücklich hervorgehoben, dass bei Verstößen gegen den Erlass vom 06.01.2008 die Haushaltsstelle gezwungen sei, diese der Personalstelle mit der Bitte um Prüfung weiterer disziplinarrechtlicher Maßnahmen anzuzeigen.
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Danach besteht kein vernünftiger Zweifel daran, dass die Mitglieder der Mobilien Kontrollgruppe jedenfalls nach der (erneuten) Belehrung vom 15.04.2008 wussten, dass Ihnen die Nutzung dienstlicher Telefone – zu denen, wie sich bereits aus dem Hinweis auf die mögliche Verwendung sog. Calling-Cards ergibt – erkennbar auch Mobiltelefone gehören, für private Zwecke nicht gestattet war und dass sie für den Fall der Zuwiderhandlung auch mit disziplinaren Schritten zu rechnen hatten.
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Angesichts der Eindeutigkeit der Belehrung war es auch nicht geboten, die Bediensteten jährlich erneut auf die vorgenannte Regelung hinzuweisen. Vielmehr konnte die Beklagte davon ausgehen, dass das kategorische Verbot der privaten Nutzung von dienstlichen Mobiltelefonen und die möglichen disziplinaren Konsequenzen den Bediensteten – so auch dem Kläger – auch noch zwei Jahre nach der Belehrung präsent waren.
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In dem weisungswidrigen Verhalten des Klägers liegt zugleich ein weiteres Versagen in der Wahrnehmung seiner Amtspflichten, nämlich der Verstoß gegen das sich aus § 61 Abs. 1 Satz 2 BBG ergebende Gebot der uneigennützigen Amtsführung; dieser begründet – bereits für sich genommen – ebenfalls den Vorwurf einer schuldhaften Verletzung von Dienstpflichten und damit ein innerdienstliches Dienstvergehen im Sinne § 77 Abs. 1 Satz 1 BBG.
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In der verbotswidrigen privaten Nutzung eines ausschließlich zur dienstlichen Verwendung zur Verfügung gestellten (Mobil-)Telefons und dem damit gegebenen Missbrauch dienstlicher Möglichkeiten zu privaten Zwecken liegt eine eigennützige Untreue im disziplinarrechtlichen Sinne. Beamte sind – auch ohne dass einer gesonderten Belehrung bedürfte – gehalten, die ihnen aus dem Dienst erwachsenen Möglichkeiten nicht mit privaten Interessen zu verquicken. Soweit privater Nutzen aus dienstlichen Gegebenheiten möglich ist, darf er nicht dem Dienstherrn zum Schaden gereichen (vgl. Hummel/König u. a., BDG, 5. Aufl., S. 288 m. w. N.).
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Das Bundesverwaltungsgericht hat in ständiger Rechtsprechung (etwa U. v. 23.11.1993 – 1 D 48.93; U. v. 11.12.1996 – 1 D 56.95; U. v. 3.12.1997 – 2 WD 2.97; U. v. 19.5.2004 – 1 D 17.03 sowie B. v. 20.12.2011 – 2 B 64.11; sämtlich juris) entschieden, dass in der verbotswidrigen Nutzung dienstlicher Telefone ein Zugriff auf Eigentum oder Vermögen des Dienstherrn liegt. Dabei hängt die disziplinare Einstufung als Zugriffsdelikt nicht von der strafrechtlichen Bewertung ab; entscheidend ist, dass einem Beamten Gelder oder gleichgestellte Werte dienstlich anvertraut oder jedenfalls dienstlich zugänglich sind (so zuletzt B. v. 20.12.2011, a. a. O.).
54
Mit der Zur-Verfügung-Stellung von Diensthandys, mit denen jedenfalls technisch auch das Führen von (verbotenen) Privatgesprächen möglich ist, wird den Bediensteten ein besonderes Vertrauen entgegengebracht. Die dauernde Überwachung aller Bediensteten auf Ausnutzung der technischen Möglichkeiten ist dem Dienstherrn nicht zumutbar. In diesem weitgehend nicht kontrollierten Bereich ist die Verwaltung ganz offenkundig auf die Zuverlässigkeit und Ehrlichkeit der Bediensteten besonders angewiesen. Dies musste allen hier betroffenen Beamten, so auch dem Kläger, daher auch hinreichend bekannt gewesen sein.
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Unter Zugrundelegung der vorstehenden Kriterien ist das Verhalten des Klägers nicht etwa als bloße Bagatelle anzusehen, sondern als ein keineswegs leicht zu nehmendes Versagen bei der Wahrnehmung wesentlicher Dienstpflichten eines Zollbeamten. Dem steht auch nicht entgegen, dass der dem Dienstherrn entstandene wirtschaftliche Schaden eher unbedeutend war; dieser Umstand ist bei der Bemessung der Disziplinarmaßnahme entsprechend zu würdigen. Der Disziplinargehalt des Verhaltens des Klägers war aber keineswegs so gering, dass sich die Verhängung einer Disziplinarmaßnahme von vornherein verbieten würde.
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Die verbotswidrige Nutzung des Diensthandys durch den Kläger in den der Disziplinarverfügung noch zugrunde gelegten 45 Einzelfällen – das Telefonat anlässlich der Asthma-Erkrankung der Tochter blieb ebenso unberücksichtigt wie insgesamt acht als dienstlich veranlasst angesehene Telefonate – war in keinem Fall durch eine besondere Notlage gerechtfertigt. Es handelte sich jeweils um Telefonate mit der Ehefrau des Klägers zur Abstimmung der privaten Lebensführung. Auch wenn man die besonderen Umstände der Tätigkeit des Klägers im mobilen Einsatz berücksichtigt, so ist doch kein Fall erkennbar, in welchem der Kläger die – offenbar sich wiederholt für ihn als notwendig angesehene – Abstimmung mit seiner Ehefrau nicht entweder unter Verwendung einer auf den eigenen Namen laufenden Calling-Card oder aber mit einem eigenen Handy hätte vornehmen können. Die dazu vom Verwaltungsgericht vertretene Auffassung, der „Transport und Besitz“ zweier Mobilfunktelefone bereite im täglichen Dienstgeschäft „gewisse Probleme“, hält der Senat für nicht nachvollziehbar. Plausible Einwände hierzu legt auch der Kläger nicht dar.
57
Es hat für den Kläger auch – über die bereits von der Beklagten zu seinen Gunsten als dienstlich veranlasst gewerteten acht Telefonate hinaus – keine Veranlassung gegeben, seine Ehefrau in ihrer Eigenschaft als Mitarbeiterin in der Stabsstelle Controlling des Hauptzollamtes mittels Diensthandy anzurufen. Mit Recht hat die Beklagte darauf hingewiesen, dass für derartige Rückfragen – sollten sie überhaupt erforderlich gewesen sein – die zentrale (Festnetz-)Rufnummer der Stabsstelle Controlling zur Verfügung gestanden hätte. Soweit sich der Kläger in der mündlichen Verhandlung dahingehend eingelassen hat, er habe seine Ehefrau angerufen, um an ihn von Kollegen herangetragene Fragen klären zu lassen, so ist dazu bereits zu bemerken, dass sich die Kollegen durchaus auf dem Dienstweg selbst um die Klärung hätten bemühen können; vor allem aber ergab sich daraus für den Kläger keine – dienstliche – Rechtfertigung, hierfür das ihm überlassene Diensthandy zu benutzen. Es drängt sich hier vielmehr der Eindruck auf, dass der Kläger versucht, gleichsam eine dienstliche Veranlassung für von ihm in Wahrheit privat geführte Telefonate zu konstruieren.
58
Der Senat vermag auch nicht zu erkennen, dass die von der Dienststelle des Klägers vorgenommene Auswertung der von dem Diensthandy des Klägers im Zeitraum Mai 2010 – Januar 2011 geführten Telefonate gegen Regelungen des Telekommunikationsgesetzes bzw. gegen die Grundsätze des Datenschutzes verstoßen hat. Gemäß § 45 e Abs. 1 Satz 1 TKG kann der Teilnehmer – hier: das Hauptzollamt B-Stadt – von dem Anbieter eine nach Einzelverbindungen aufgeschlüsselte Rechnung verlangen. Dabei dürfen die Einzelverbindungsnachweise zwar gemäß § 99 Abs. 2 Satz 1 TKG keine Verbindungen zu bestimmten Organisationen in sozialen oder kirchlichen Bereichen erkennen lassen, und im Übrigen bleiben gemäß § 45 Abs. 1 Satz 3 TKG die datenschutzrechtlichen Regelungen unberührt.
59
Es ist weder vom Kläger dargelegt noch sonst erkennbar, dass die von der Beklagten zugrunde gelegten Einzelverbindungsnachweise Verbindungen enthielten, deren Mitteilung gemäß § 99 Abs. 2 Satz 1 TKG zu unterbleiben hätte. Auch die vom Kläger in der mündlichen Verhandlung vorgebrachten datenschutzrechtlichen Bedenken vermag der Senat nicht zu teilen. Soweit der Kläger diesbezüglich auf die Regelung des § 31 BDSG verwiesen hat, sind die Voraussetzungen für darin bestimmte „besondere Zweckbindung“ von Daten (zum Zweck der Datenschutzkontrolle u. ä.) nicht gegeben. Es handelte sich auch nicht etwa um Datenerhebung und -verarbeitung für Zwecke des Beschäftigungsverhältnisses im Sinne § 32 BDSG. Vielmehr ist bereits fraglich, ob es sich bei der Auswertung der Listen der von einem dienstlichen Telefon geführten Telefonate überhaupt um eine – den Regelungen des BDSG unterfallende – Auswertung personenbezogener Daten des betreffenden Bediensteten handelt. In jedem Fall aber war die Auswertung der Liste der Einzelverbindungsnachweise durch die Dienststelle des Klägers gemäß § 14 Abs. 1 BDSG zulässig, denn sie erfolgte zur Erfüllung der in deren Zuständigkeit liegenden Aufgaben, nämlich der Kontrolle und Aufklärung möglicher Verstöße gegen das den Bediensteten erteilte generelle Verbot der privaten Nutzung der ihnen zur ausschließlichen dienstlichen Nutzung überlassenen Mobilfunktelefone.
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Ist danach von dem Vorliegen eines – im Übrigen vom Kläger selbst nicht in Abrede genommenen – Dienstvergehens auszugehen, so richtet sich die Beantwortung der Frage, ob und ggf. welche Disziplinarmaßnahme im gegebenen Fall erforderlich ist, gemäß § 13 Abs. 1 Satz 2 bis 4 BDG nach der Schwere des Dienstvergehens unter angemessener Berücksichtigung der Persönlichkeit des Beamten und des Umfangs der durch das Dienstvergehen herbeigeführten Vertrauensbeeinträchtigung.
61
Die Schwere des Dienstvergehens beurteilt sich zum einen nach Eigenart und Bedeutung der verletzten Dienstpflichten, Dauer und Häufigkeit der Pflichtverstöße, zum anderen nach Form und Gewicht des Verschuldens und den Beweggründen des Beamten für sein pflichtwidriges Verhalten sowie nach den unmittelbaren Folgen der Pflichtenverstöße für den dienstlichen Bereich und für Dritte, insbesondere nach der Höhe des entstandenen Schadens (vgl. hierzu BVerwG, B. v. 19.06.2007 – 2 B 60.07; juris).
62
Nach Maßgabe der vorgenannten Kriterien geht der Senat von einem Dienstvergehen minderer Schwere, aber jenseits der sog. Bagatellgrenze liegend aus. Zwar liegt in dem Verbot der privaten Nutzung von dienstlichen Telefonen – anders etwa als bei dem Verbot der Annahme von Vorteilen in Bezug auf die Amtsausübung – nicht die Beschreibung einer zentralen Kernpflicht aus dem Beamtenverhältnis, aber es symbolisiert doch einen Grundtenor, welcher dem Beamtenverhältnis als einem Dienst- und Treueverhältnis immanent ist: das Verbot, sich unberechtigterweise finanzielle Vorteile auf Kosten des Dienstherrn und damit der Allgemeinheit zu verschaffen. Insofern kommt der Einhaltung dieser – an sich selbstverständlichen – Dienstpflicht eine Bedeutung zu, die sie deutlich aus den im täglichen Dienstbetrieb sonst zu beachtenden Vorschriften heraushebt. Dass die Befolgung des Verbotes der privaten Nutzung von Diensttelefonen für den Dienstherrn von besonderem Interesse war, kam – für den Kläger ohne weiteres erkennbar – in der Belehrung gegen Unterschrift als solcher, aber auch in dem Hinweis auf mögliche disziplinare Sanktionen für den Fall der Zuwiderhandlung klar zum Ausdruck.
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Bei der Würdigung der Dienstpflichtverletzung als jenseits der Bagatellgrenze liegend ist zudem zu berücksichtigen, dass sich der Zeitraum, in welchem der Kläger verbotene Privattelefonate geführt hat, über mehr als ein halbes Jahr erstreckt hat und dass angesichts der Gesamtzahl von 45 Telefonaten keineswegs von einer nur gelegentlichen, unter besonderen Umständen gebotenen Ausnahmehandlung die Rede sein kann.
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Hinsichtlich der subjektiven Handlungsmerkmale ist zunächst der Einlassung des Klägers entgegen zu treten, die ihm erteilte Belehrung sei nicht hinreichend eindeutig gewesen. Vielmehr ist der Text der Belehrung so klar und unzweideutig abgefasst, dass sich daraus für den Kläger als Beamten des mittleren Dienstes unmissverständlich ergab, dass – schon seit dem Jahr 2008 – die Nutzung von Diensthandys nur unter der Verwendung privat zu beschaffender Calling-Cards erlaubt und im Übrigen kategorisch verboten war. Es bedurfte diesbezüglich auch nicht weiterer, etwa jährlicher Belehrungen. Vielmehr ist davon auszugehen, dass dem Kläger das für alle Bediensteten gleichermaßen geltende Verbot eindeutig vermittelt worden ist. Auch der Hinweis des Verwaltungsgerichts auf „menschliche Schwächen“ von Bediensteten ist nicht geeignet, die (eigentliche) Verbindlichkeit von dienstlich erteilten Verboten infrage zu stellen.
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Danach besteht kein Zweifel daran, dass sich der Kläger darüber im Klaren war, dass die Benutzung des Diensthandys für Privattelefonate in keinem Fall, auch nicht unter „besonderen Umständen“ gestattet war. Der – wenn auch nur kurze – Anruf des Ehepartners zur Abstimmung von Privatangelegenheiten stellt im Gegenteil einen typischen Grund dafür dar, gerade nicht das Diensttelefon zu benutzen. Es ist auch kein Grund dafür erkennbar, dass der Kläger nicht in der Lage war, sich entweder eine eigene Zweitkarte zu beschaffen oder aber ein eigenes Handy mitzuführen. Weshalb das Verwaltungsgericht meint, der Transport und Besitz zweier Mobiltelefone bringe im Dienst des Klägers „gewisse Probleme“ mit sich, vermag der Senat nicht nachzuvollziehen.
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Vielmehr entspricht die Verhaltensweise des Klägers zum einen einer gewissen Bequemlichkeit, zum anderen aber auch einer erkennbaren Lässigkeit bzw. Ignoranz in der Befolgung dienstlicher Weisungen. Gerade der Hinweis des Klägers darauf, der Dienstherr sei gehalten gewesen, ihn vor der Einleitung disziplinarer Schritte erneut zu belehren, zeigt eine ausgeprägte Uneinsichtigkeit und den Versuch, Fehler bzw. Nachlässigkeiten bei Anderen zu suchen.
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Zwar ist der wirtschaftliche Schaden, welcher der Beklagten durch das verbotswidrige Telefonieren entstanden ist, gering, vor allem dann, wenn der Einzelfall in den Blick genommen wird. Andererseits muss sich der Dienstherr – nicht nur in der Zollverwaltung – darauf verlassen können, dass sich die Bediensteten nicht verbotswidrig Vermögensvorteile verschaffen, seien sie im Einzelfall auch nur gering. Die Öffentlichkeit hätte kein Verständnis dafür, dass Beamte Privattelefonate auf Kosten des Dienstherrn führen. Insofern ist das Verhalten des Klägers durchaus dazu geeignet, das Ansehen des Beamtentums in der Öffentlichkeit nicht unerheblich zu schädigen. Dies gilt insbesondere unter Berücksichtigung des Umstandes, dass der Kläger im Bereich der mobilen Zollfahndung eingesetzt ist, d. h. in einem Bereich, in welchem es vorrangig um die Kontrolle der Rechtmäßigkeit des Verhaltens von Bürgerinnen und Bürgern geht.
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Der Senat sieht daher – anders als das Verwaltungsgericht – keinen Anlass zu der Bewertung, die disziplinarrechtlich relevante Schwelle sei aufgrund des Fehlverhaltens des Klägers noch nicht erreicht. Vielmehr bedarf es einer disziplinaren Sanktion, bei deren Bemessung gemäß § 13 Abs. 1 Satz 2 BDG die Schwere des Dienstvergehens, aber auch gemäß § 13 Abs. 1 Sätze 2 und 3 BDG die Persönlichkeit und die Vertrauensbeeinträchtigung beim Dienstherrn und der Öffentlichkeit in den Blick zu nehmen sind. Der Senat verweist dazu auf die vorstehenden Ausführungen. Im Übrigen ist hier weder das Vorliegen eines anerkannten Milderungsgrundes (vgl. dazu BVerwG, B. v. 23.02.2012 – 2 B 143.11, juris) anzunehmen bzw. durch den Kläger plausibel gemacht, noch liegen hier anderweitige Umstände vor, die in ihrer Gesamtheit das Fehlen eines Milderungsgrundes kompensieren könnten (vgl. hierzu ebenfalls BVerwG, a. a. O.).
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Der Verhängung einer Geldbuße steht auch nicht entgegen, dass der Kläger nach eigenen Angaben derzeit über kein dienstliches Mobiltelefon verfügt. Die ihm erteilte Sanktion soll dazu dienen, die von ihm begangenen Dienstpflichtverletzungen angemessen zu sanktionieren und auch dafür zu sorgen, dass sich derartiges Fehlverhalten nicht wiederholt, sollte dem Kläger zukünftig wieder ein Diensttelefon zur Verfügung gestellt werden.
70
Danach erscheint auch unter Berücksichtigung der Vermögensverhältnisse des Klägers sowie des Umstandes, dass er sein Fehlverhalten als solches eingeräumt hat und er im Übrigen bisher nicht disziplinarrechtlich in Erscheinung getreten ist, die erkannte, in Anbetracht des durch § 7 Satz 1 BDG vorgegebenen Rahmens vergleichsweise sehr geringe Geldbuße von 100,00 Euro keinesfalls als übersetzt, sondern – auch der Höhe nach – mindestens als geboten, um dem Kläger, der in gesicherten Einkommensverhältnissen lebt, spürbar vor Augen zu führen, dass die von ihm an den Tag gelegte Nachlässigkeit bzw. Uneinsichtigkeit in der Beachtung dienstlicher Pflichten, vor allem solcher, die im Zusammenhang mit der Wahrung der Vermögensinteressen des Dienstherrn stehen, nicht zu tolerieren ist. Dass die Disziplinarverfügung bis zum Eintritt des gesetzlichen Verwertungsverbotes (§ 16 BDG) im Rahmen etwaiger Personalmaßnahmen berücksichtigt werden kann, hat sich der Kläger letztlich selbst zuzuschreiben.
71
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 77 Abs. 1 BDG, 154 Abs. 1 VwGO.
72
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus den §§ 3 BDG, 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO.
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Gründe für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.
