VG Stuttgart, Urteil vom 10.11.2021 – 8 K 439/19
Zur örtlichen Zuständigkeit der Landratsämter in Baden-Württemberg für Überwachungsmaßnahmen nach dem BKrFQG
Tenor
Der Bescheid des Landratsamts Rems-Murr-Kreis vom 30.11.2017 und dessen Anordnung vom 07.12.2017 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 17.12.2018 werden aufgehoben.
Der Beklagte tragt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen
Kosten des Beigeladenen, die dieser selbst trägt.
Die Berufung wird zugelassen.
Tatbestand
Der Kläger wendet sich gegen einen Gebührenbescheid infolge einer Kontrolle seiner Ausbildungsstätte nach dem Berufskraftfahrer-Qualifikations-Gesetz (BKrFQG) sowie gegen eine gegen ihn angeordnete Sonderüberwachung.
Der Kläger ist Inhaber eines Einzelunternehmens mit Sitz in xxx, welches unter der Firma xxx im gesamten Bundesgebiet Schulungen und Fortbildungen für Berufskraftfahrer anbietet. Diese werden in einem hierfür vom jeweiligen Auftraggeber zur Verfügung gestellten Raum durchgeführt. Mit Bescheiden des Landratsamts Bodenseekreis vom 01.09.2011, 16.09.2011 und 06.12.2013 wurde das klägerische Unternehmen als Ausbildungsstatte nach § 7 BKrFQG i.V.m. § 6 Berufskraftfahrer-Qualifikations-Verordnung (BKrFQV) fur die Weiterbildung sowie für die beschleunigte Grundqualifikation von Lkw- und Busfahrern anerkannt. Die Bescheide ergingen unter der Auflage, dass die theoretische Ausbildung nur in im Einzelnen bezeichneten Unterrichtsräumen im Bodenseekreis durchgeführt werden darf.
Mit Schreiben vom 18.02.2015, 07.06.2016, 25.01.2017 und 06.02.2017 beantragte der Kläger beim Landratsamt Rems-Murr-Kreis unter Beifügung u.a. der Grundanerkennungsbescheide des Landratsamtes Bodenseekreis die Anerkennung von Schulungsraumen bei der xxx, der xxx, der xxx und der xxx.
Mit Bescheiden vom 09.03.2015, 14.06.2016, 02.02.2017 und 13.02.2017 erkannte das Landratsamt Rems-Murr-Kreis unter Bezugnahme auf die Anerkennungsbescheide des Landratsamts Bodenseekreis vom 01.09.2011, 16.09.2011 und 06.12.2013 die beantragten Räumlichkeiten für die beschleunigte Grundqualifikation und die Weiterbildung von Berufskraftfahrern an, worüber es das Landratsamt Bodenseekreis in der Folge jeweils in Kenntnis setzte.
Mit Erlass vom 20.07.2017 wies das Ministerium für Verkehr Baden-Württemberg die Regierungspräsidien u.a. darauf hin, dass die Überwachungsbehörden — die unteren Verwaltungsbehörden – im Interesse einer landesweit einheitlichen Überwachung vor Ort jeweils den Beigeladenen als geeignete Stelle im Sinne von § 7b Abs. 3 Satz 1 BKrFQG mit der Überwachung der Ausbildungsstätten nach § 7 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 5 BKrFQG zu beauftragen haben. Vorgesehen sei eine trägerbezogene Überwachung, das heißt, dass bei einem landesweit tätigen Aus- und Weiterbildungsträger die turnusmäßige Überwachung zunächst einheitlich nur am Hauptschulungsort und an anderen Schulungsorten nur bei Bedarf bzw. zeitgleich stichprobenartig erfolge. Der Beigeladene erfasse hierzu bis spätestens Anfang September 2017 die Namen aller Ausbildungsstatten nach § 7 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 5 BKrFQG mit ihrem jeweiligen Hauptsitz bzw. ihrer zeitlich ersten Anerkennung in Baden-Württemberg sowie den zusätzlichen separaten Unterrichtsorten, um so einen Abgleich unter allen Überwachungsbehörden in Baden-Württemberg vornehmen zu können. Weiter geht aus dem Erlass hervor, dass die Ausbildungsstätten die Schulungsmaßnahmen mit den in § 7b Abs. 3 Satz 5 BKrFQG genannten Mindestangaben bis spätestens fünf Werktage vor Unterrichtsbeginn an die Überwachungsbehörde und an den Treuhandverein zu melden haben.
Mit Informationsschreiben vom 07.09.2017 informierte das Landratsamt Rems-Murr-Kreis den Kläger über die zukünftig vorgesehene Überwachungspraxis, wie sie sich aus dem Erlass ergibt.
Mit E-Mail vom 29.10.2017 zeigte der Kläger dem Landratsamt Rems-Murr-Kreis eine durch ihn persönlich geleitete Schulung für den 04.11.2017 von 08:00 bis ca. 16:30 Uhr im Schulungsraum in Backnang für den Kenntnisbereich 2.1 an.
Das Landratsamt Rems-Murr-Kreis leitete diese Meldung mit E-Mail vom 30.10.2017 an den Beigeladenen weiter und erinnerte zugleich den Kläger daran, dass die Meldungen nicht nur gegenüber dem Landratsamt, sondern auch gegenüber dem Beigeladenen zu erfolgen haben.
Mit E-Mail vom gleichen Tag teilte der Kläger dem Landratsamt Rems-Murr-Kreis mit, dass er der Bitte, die Meldungen von Schulungen zusätzlich an den Treuhandverein zu übermitteln, nicht entsprechen werde, da es hierfür wie auch für die Abwälzung der Kosten der Überwachung auf die Ausbildungsstätte an einer Rechtsgrundlage fehle.
Unter dem 03.11.2017 beauftragte der Beigeladene den Sachverständigen xxx mit der Überprüfung der Ausbildungsstätte des Klägers in Backnang am 04.11.2017.
Der Sachverständige xxx suchte sodann am 04.11.2017 gegen 8:30 Uhr den Schulungsraum des Klägers in Backnang auf. Er wies sich durch einen vom Beigeladenen am 01.06.2014 ausgestellten Ausweis aus, aus dem hervorgeht, dass er vom Beigeladenen beauftragt ist, für die Erlaubnisbehörden in Baden-Württemberg im Sinne des Fahrlehrergesetzes bei der Überwachung von Fahrschulen tätig zu werden.
Ausweislich des von Herrn xxx im Namen des Beigeladenen unter dem 04.11.2017 erstellten Berichts über die Überwachung der klägerischen Ausbildungsstätte habe der Kläger sehr ungehalten und unkooperativ auf die Kontrolle reagiert und sich geweigert, sich auszuweisen. Er habe versucht, seinen Überwachungsbericht abzuarbeiten und habe den Kläger gebeten, ihm die Anwesenheitsliste zu zeigen. Daraufhin habe ihm der Kläger ein Blankoformular ohne Eintragungen überreicht und ihm auf die Bitte, die Einzelnachweisliste mit Anzahl der Teilnehmer und Adressen vorzulegen, entgegnet, dass er diese nicht habe und auch nicht vorlegen müsse. Weitere Unterlagen habe der Kläger nicht vorzeigen wollen, Aufgrund der nicht vorgelegten Unterlagen und des Verhaltens des Klägers sei es nicht möglich gewesen festzustellen, ob Inhalte nach dem BKrFQG bearbeitet worden seien. Ein Abgleich der anwesenden Teilnehmer mit Teilnehmerlisten sei nicht möglich gewesen.
Mit E-Mail vom 05.11.2017 beschwerte sich der Kläger beim Landratsamt Rems-Murr-Kreis über die Kontrolle vom 04.11.2047. Herr xxx sei ohne ordentliche Vorstellung in den Unterricht geplatzt und habe ihn während seiner Ausführungen unterbrochen. Herr xxx habe es verweigert, die Kontrolle auf die Pause zu verlegen. Nachdem habe geklärt werden können, dass Herr xxx selbst keine Berufskraftfahrerweiterbildungen anbiete, habe er diesen die Kontrolle fortsetzen lassen. Erstaunlicherweise habe Herr xxx nicht einmal gewusst, welcher Kenntnisbereich gemeldet gewesen sei, denn dieser habe ihn nach dem Modul gefragt, das unterrichtet werde. Schon die Formulierung „Modul“ zeuge nicht von sehr viel Sachkenntnis über das BKrFQG und die BKrFQV, da es keine Module, sondern lediglich Kenntnisbereiche gebe. Für das Verlangen nach einer Teilnehmerliste mit Daten der Teilnehmer gebe es schließlich keine Rechtsgrundlage. Anwesenheitslisten wurden bei seinen Schulungen grundsätzlich erst wenige Minuten vor Ende der Schulung unterschrieben, damit auch sichergestellt sei, dass alle Teilnehmer bis zum Schluss anwesend seien. Ausweisen habe er sich nicht können, da er zu dem Zeitpunkt keinen Ausweis bei sich gehabt habe. Im Übrigen fehle es auch hier an einer Rechtsgrundlage. Ausweislich seines Ausweises sei Herr Herter ohnehin nicht berechtigt gewesen, eine Kontrolle einer Schulung nach dem BKrFQG durchzuführen, da ihn der Ausweis lediglich zu Kontrollen nach dem Fahrlehrergesetz (FahrlG) berechtige.
Der Beigeladene übersandte dem Landratsamt Rems-Murr-Kreis unter dem 10.11.2017 den Bericht über die Überwachung vom 04.11.2017 und stellte dem Landratsamt für die Überwachungsmaßnahme Kosten in Höhe von 154,52 EUR in Rechnung.
Mit Bescheid vom 30.11.2017 setzte das Landratsamt Rems-Murr-Kreis gegenüber dem Kläger als Kosten für die als periodische Überwachung nach § 7 Abs. 1 Nr. 5 BKrFQG bezeichnete Überprüfung vom 04.11.2017 einen Betrag von 204,52 EUR fest, die der Kläger als veranlassender Teil nach § 13 Verwaltungskostengesetz (VwKostG) i.V.m. § 4 Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr (GebOSt) i.V.m. Nrn. 346, 399 des Gebührentarifs für Maßnahmen im Straßenverkehr sowie § 3 Abs. 2 und § 9 JVEG zu tragen habe. Die Kosten setzen sich zusammen aus Gebühren in Höhe von 50 EUR und Auslagen für den Prüfer (Sachverständigenkosten) in Höhe von 154,52 EUR. Weiter teilte das Landratsamt Rems-Murr-Kreis dem Kläger als Ergebnis der Überprüfung vom 04.11.2017 mit, dass er sich auf Anforderung nicht ausgewiesen habe und völlig unkooperativ gewesen sei. Durch die nicht vorgelegten Unterlagen und sein Verhalten sei es nicht möglich gewesen festzustellen, ob Inhalte nach dem BKrFQG bearbeitet worden seien. Ein Abgleich der anwesenden Teilnehmer mit Teilnehmerlisten sei ebenfalls nicht möglich gewesen. Damit eine rechtmäßige Überwachung seiner Ausbildungsstatte stattfinden könne, sei das Landratsamt gehalten, eine Sonderüberwachung anzuordnen. Diesbezüglich ergehe an den Kläger noch ein gesondertes Schreiben.
Mit Schreiben vom 07.12.2017, welches die Überschrift „Anordnung einer Sonderüberwachung“ trägt und keine Rechtsbehelfsbelehrung enthält, teilte das Landratsamt Rems-Murr-Kreis dem Kläger mit, dass es aufgrund seiner fehlenden Kooperationsbereitschaft am Überprüfungstag eine zusätzliche Sonderüberprüfung seiner Ausbildungsstätte für erforderlich halte. Deshalb werde hiermit eine Sonderüberwachung gemäß § 7 Abs. 3 BKrFQG angeordnet. Bezüglich eines Termins werde sich der Treuhandverein e.V. mit ihm in Verbindung setzen. Er werde gebeten, sich zum vereinbarten Termin an dem entsprechenden Ausbildungsort einzufinden, damit die Sonderprüfung durchgeführt werden könne.
Mit weiterem Schreiben vom 07.12.2017 an den Beigeladenen ordnete das Landratsamt Rems-Murr-Kreis eine Sonderüberwachung für das klägerische Unternehmen an, da am 04.11.2017 eine Überprüfung nicht möglich gewesen sei.
Gegen den Bescheid des Landratsamts Rems-Murr-Kreis vom 30.11.2017 erhob der Kläger am 11.12.2017 und gegen die Anordnung des Landratsamts Rems-Murr-Kreis vom 07.12.2017 mit Schreiben vom 13.12.2017 Widerspruch. Zur Begründung verwies er jeweils auf seine E-Mails vom 30.10.2017 und vom 05.11.2017. Die Anordnung der Sonderüberwachung sei zudem deshalb rechtsfehlerhaft, weil es dafür nicht nur an einer Rechtsgrundlage fehle, sondern auch an einem sachlichen Grund. Er habe die Prüfung am 04.11.2017 weder verhindert noch abgebrochen. Für die als fehlend beanstandeten Unterlagen gebe es im Übrigen keine Rechtsgrundlage.
Die Widersprüche des Klägers vom 11.12.2017 und vom 13.12.2017 wies das Regierungspräsidium Stuttgart mit Widerspruchsbescheid vom 17.12.2018, dem Kläger zugestellt am 19.12.2018, zurück. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus: Überwachungen von Ausbildungsstätten nach dem BKrFQG seien nach § 6a Abs. 1 Nr. 1e StVG i.V.m. Nr. 346 des Gebührentarifs zur GebOSt gebührenpflichtig. Die vom Landratsamt Rems-Murr-Kreis erhobene Gebühr liege am unteren Rand des Gebührenrahmens und sei daher als sachgerecht und angemessen anzusehen. Die Auslagen für den Sachverständigen seien gemäß § 4 Abs. 2 GebOSt von der Ausbildungsstätte zu tragen. Die vom Beigeladenen geltend gemachten Kosten stünden im Einklang mit den §§ 5, 7 und 9 JVEG. Es sei auch unerheblich, dass die Überwachung nicht vollständig habe durchgeführt werden können. Dem Sachverständigen werde geglaubt, dass ihm der Kläger nicht mit der bei einer solchen Überwachung notwendigen Kooperationsbereitschaft entgegengekommen sei. Der Sachverständige sei auch ausreichend qualifiziert gewesen. Die Qualifikation zur Überwachung einer Fahrschule sei als höherwertiger anzusehen als eine solche zur Überwachung einer Ausbildungsstätte nach dem BKrFQG und schließe letztere mit ein. Dies ergebe sich schon daraus, dass Fahrschulen der Klasse CE kraft Gesetzes Ausbildungsstätten nach dem BKrFQG seien. Der Widerspruch gegen die Anordnung der Sonderüberwachung durch das Landratsamt Rems-Murr-Kreis vom 07.12.2017 sei bereits unzulässig, da es sich bei dieser
Anordnung nicht um einen Verwaltungsakt i.S.d. § 35 LVwVfG handle. Eine erneute anlassbezogene Überprüfung einer Ausbildungsstätte nach dem BKrFQG bedürfe keiner gesonderten Anordnung der Behörde, sondern die Befugnis dafür bestehe gemäß § 7b Abs. 3 Satz 2 BKrFQG kraft Gesetzes und könne jederzeit ausgeübt werden, wenn Anlass hierfür bestehe. Die Formulierung ,mindestens“ bedeute, dass die Behörde bzw. die beauftragte Stelle anlassbezogen oder bei Verdacht auf Unregelmäßigkeiten auch in kürzeren Abstanden eine Überwachung durchführen könne.
Am 21.01.2019 hat der Kläger Klage erhoben. Zur Begründung machte er im Wesentlichen geltend: Der Bescheid vom 30.11.2017 sei schon deshalb rechtswidrig, weil Herr xxx mangels entsprechender Beauftragung bereits nicht zur Überwachung von Ausbildungsstätten nach dem BKrFQG berechtigt gewesen sei. Ebenso wenig sei der Beigeladene berechtigt, Überprüfungen nach dem BKrFQG durchzuführen oder Dritte damit zu beauftragen. Die entsprechende Ermessensrichtlinie des Verkehrsministeriums Baden-Württemberg vom 20.07.2017 sei rechtswidrig, weil sie im vorliegenden Fall aufgrund der insoweit bestehenden Besonderheit, dass die Schulungen in vom jeweiligen Auftraggeber bereitgestellten Räumen durchgeführt wurden, ermessensfehlerhaft sei. Zudem entfalte die Ermessensrichtlinie dadurch Außenwirkung, dass sie Ausbildungsstätten verpflichte, die in § 7b Abs. 3 Satz 5 BKrFQG genannten Angaben auch gegenüber dem Beigeladenen zu machen, weshalb sie hätte bekanntgemacht werden müssen. Auch fehle es an einer rechtmäßigen Ermächtigungsgrundlage für die Ermessensrichtlinie, weil § 7b Abs. 1 Satz 2 bzw. Satz 3 BKrFQG gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG und gegen Art. 12 Abs. 1 GG verstoße. Die somit rechtswidrig vorgenommene Amtshandlung könne keine Kostenschuld nach § 4 GebOSt auslösen. Auch die Anordnung vom 07.12.2017, bei der es sich sehr wohl um einen Verwaltungsakt handle, sei rechtswidrig. Die angeordnete Sonderüberwachung könne nicht auf § 7b Abs. 3 BKrFQG gestützt werden, da die Norm dafür keine Befugnis enthalte. Auch entbehre die Anordnung einer Sonderüberwachung vom 07.12.2017 jeglicher Begründung. Schließlich seien beide angefochtenen Bescheide auch deshalb rechtswidrig,
weil das Landratsamt Rems-Murr-Kreis dafür örtlich nicht zuständig gewesen sei.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid des Landratsamts Rems-Murr-Kreis vom 30.11.2017 und dessen Anordnung vom 07.12.2017 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 17.12.2018 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung nimmt der Beklagte auf die Ausführungen im Widerspruchsbescheid Bezug. Ergänzend macht er geltend, dass zwischen Herr xxx und dem Beigeladenen zum Zeitpunkt der streitgegenständlichen Überwachung ein Vertragsverhältnis bestanden habe. Herr xxx habe als freier und selbständiger Mitarbeiter Aufgaben im Bereich Fahrschulüberwachung nach dem FahrlG und Überwachung von Aus- und Weiterbildungsstätten nach dem BKrFQG übernommen. Gemäß dem Erlass des Ministeriums für Verkehr Baden-Württemberg hatten die Überwachungsbehörden den Beigeladenen mit der Überwachung der Ausbildungsstatten nach § 7 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 5 BKrFQG zu beauftragen. Der Beigeladene wähle selbständig die Prüfer der jeweiligen Betriebsstätte aus. Die Überwachung erfolge dann durch die Mitarbeiter des Beigeladenen, welche zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben durch einen gesetzlich vorgeschriebenen neuntägigen Lehrgang nach § 15 FahrlGDV geschult werden, welcher durch Fortbildungen alle zwei Jahre ergänzt werde. Dabei stelle der Beigeladene sicher, dass der Prüfer unabhängig sei und in keiner Wettbewerbssituation zu dem zu prüfenden Betreiber stehe, wie sich aus den Rahmenvertragen zwischen Beigeladenem und den Prüfern ergebe.
Das Gericht hat den Beigeladenen mit Beschluss vom 23.01.2019 beigeladen.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die von den Beteiligten gewechselten Schriftsätze und den Inhalt der vom Beklagten vorgelegten Behördenakten Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Das Gericht konnte trotz Ausbleibens von Beteiligten über die Sache verhandeln und entscheiden, da in der Ladung auf diese Möglichkeit hingewiesen worden ist (§ 102 Abs. 2 VwGO).
Die Klage ist zulässig (dazu I.) und begründet (dazu II.).
I. Die Klage ist zulässig und als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft. Dies gilt auch insoweit, als der Kläger die Aufhebung der Anordnung des Landratsamts Rems-Murr-Kreis vom 07.12.2017 begehrt. Entgegen der Auffassung des Beklagten stellt die Anordnung vom 07.12.2017 einen Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG dar. Danach ist Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Maßgeblich für die Beurteilung, ob eine behördliche Erklärung als Willenserklärung anzusehen ist und sie — wenn das der Fall ist — eine Regelung i.S.d. § 35 VwVfG enthält und welchen Inhalt diese hat, bestimmt sich nach den gemäß §§ 133, 157 BGB für die Auslegung von Willenserklärungen maßgeblichen Rechtsvorschriften (vgl. BVerwG, Beschluss vom 24.07.2018 — 6 B 75.17 -, juris Rn. 8). Entscheidend ist nicht der innere, sondern der erklärte Wille, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte (BVerwG, Beschluss vom 49.09.2013 — 9 B 20.13 u.a. -, juris Rn. 11). Auch die Begleitumstände, unter denen die Willenserklärung abgegeben wurde, sind bei der Auslegung zu berücksichtigen (BVerwG, Urteil vom 31.05.2012 — 3 C 12.11 -, juris Rn. 16).
Sowohl der Inhalt als auch die Begleitumstände der Anordnung des Landratsamts Rems-Murr-Kreis vom 07.12.2017 lassen bei objektiver Betrachtung aus Sicht des Erklärungsempfängers nur den Schluss zu, dass das Landratsamt eine verbindliche Regelung im Einzelfall der Überwachung der Ausbildungsstätte des Klägers herbeiführen wollte. Dafür spricht schon ganz maßgeblich die Formulierung des Schreibens, welches die Überschrift ,Anordnung einer Sonderüberwachung“ trägt und in dem das Landratsamt entsprechend einer klassischen Tenorierung eines Verwaltungsakts formuliert hat: „Wir ordnen deshalb hiermit eine Sonderüberwachung gemäß § 7 Abs. 3 BKrFQG an.“ Diese Formulierung lässt es bei objektiver Betrachtung als fernliegend erscheinen, dass das Landratsamt — wie der Beklagte sinngemäß meint — nur auf seine kraft Gesetzes bestehende Befugnis zur erneuten anlassbezogenen Überprüfung der Ausbildungsstätte hat hinweisen wollen. Vielmehr deuten sämtliche Ausführungen des Landratsamts in der Anordnung vom 07.12.2017 darauf hin, dass das Landratsamt nach Subsumtion des Sachverhalts der erstmaligen Überprüfung der Tätigkeit der klägerischen Ausbildungsstätte durch den Beigeladenen am 04.11.2017 unter § 7b BKrFQG i.d.F. vom 13.12.2016 die Voraussetzungen für eine erneute Überprüfung als gegeben ansah und dies auch gegenüber dem Kläger verbindlich aussprechen wollte. Dies zeigt sich auch an den Begleitumständen. Das Landratsamt hatte den Kläger bereits im Kostenbescheid vom 30.11.2017 darauf hingewiesen, dass es zum Zwecke einer rechtmäßigen Überwachung seiner Ausbildungsstätte gehalten sei, eine Sonderüberwachung anzuordnen und dass diesbezüglich noch ein gesondertes Schreiben an ihn ergehen werde. Wenn das Landratsamt in der Anordnung vom 07.12.2017 keine verbindliche Regelung gegenüber dem Kläger hatte treffen wollen, so hätte es dieses Schreibens allein zur Mittelung seiner Rechtsauffassung nicht bedurft.
II. Die Klage hat auch in der Sache Erfolg. Der Kostenbescheid des Landratsamts Rems-Murr-Kreis vom 30.11.2017 und dessen Anordnung vom 07.12.2017 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 17.12.2018 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Maßgebend fir die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist vorlegend — wie bei Anfechtungsklagen im Allgemeinen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 04.07.2006 — 5 B 90.05 —, juris Rn. 6) — der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung, hier der Erlass des Widerspruchsbescheids.
Die beiden Bescheide des Landratsamts Rems-Murr-Kreis sind rechtswidrig, weil es weder für die dem Kostenbescheid vom 30.11.2017 zugrundeliegende Überwachungsmaßnahme (dazu 1.) noch für den Erlass der Anordnung vom 07.12.2017 dazu 2.) örtlich zuständig war. § 46 LVwVfG steht dem Aufhebungsanspruch des Klägers nicht entgegen (dazu 3.).
1. Der Kostenbescheid ist materiell rechtswidrig, weil die dem Kostenbescheid zugrundeliegende Überwachung der Tätigkeit der klägerischen Ausbildungsstätte auf der Grundlage von § 7b Abs. 1 BKrFQG i.d.F. vom 13.12.2016 mangels örtlicher Zuständigkeit des Landratsamts Rems-Murr-Kreis rechtswidrig war. Zur Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes gemäß Art. 19 Abs. 4 GG kann der Kläger im vorliegenden Fall die Rechtswidrigkeit der die Kostenschuld auslösenden Überwachungsmaßnahme des Landratsamts mit seiner Klage gegen den Kostenbescheid geltend machen, da ihm unmittelbar gegen die Überwachungsmanahme vom 04.11.2017 keine Rechtsschutzmöglichkeiten zur Verfügung standen.
Nach § 7b Abs. 1 Satz 1 BKrFQG obliegt die Überwachung der Tätigkeit der Ausbildungsstätten nach § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 5 BKrFQG der nach Landesrecht zuständigen Behörde. Eine explizite Bestimmung der zuständigen Behörde für die Überwachung der Tätigkeit der Ausbildungsstätten sieht das baden-württembergische Landesrecht nur hinsichtlich der sachlichen Zuständigkeit vor. So regelt § 1 Nr. 3 BKrFQGZuVO i.d.F. vom 21.02.2008, dass die Landratsämter in den Landkreisen und die Bürgermeisterämter in den Stadtkreisen als untere Verwaltungsbehörden für die Überwachung der Ausbildungssäatten für die beschleunigte Grundqualifikation und die Weiterbildung nach § 7 Abs. 4 BKrFQG zuständig sind. Mangels einer speziellen Regelung des Landesgesetz- bzw. Landesverordnungsgebers auch zur örtlichen Zuständigkeit, ist diese gemäß § 1 Abs. 1 LVwVfG nach der allgemeinen landesrechtlichen Regelung
über die örtliche Zuständigkeit in § 3 LVwVfG zu bestimmen. § 3 Abs. 1 LVwVfG regelt die örtliche Zuständigkeit nach vier verschiedenen Anknüpfungspunkten (Nr. 1 — 4) in der Weise, dass der konkreteste Anknüpfungspunkt an erster, der am wenigsten konkrete an letzter Stelle steht. Die jeweils folgenden Nummern sind daher subsidiär zu den vorangehenden (BT-Drs. 7/910, S. 36: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 23.04.1979 — X 3376/78 -, juris Rn. 17, Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 20. Aufl, 2019, § 3 Rn. 18; Henkel, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 3 Rn. 35).
a) Die Zuständigkeit des Landratsamts Rems-Murr-Kreis ergibt sich nicht aus § 3 Abs. 1 Nr. 1 LVwVfG, weil sich die Überwachung der Tätigkeit der klägerischen Ausbildungsstätte in Backnang nicht auf unbewegliches Vermögen oder ein ortsgebundenes Recht oder Rechtsverhältnis bezieht.
b) Eine Zuständigkeit des Landratsamts Rems-Murr Kreis für die Überprüfung der klägerischen Ausbildungsstätte in Backnang folgt auch nicht aus § 3 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG. Danach ist in Angelegenheiten, die sich auf den Betrieb eines Unternehmens oder einer seiner Betriebsstätten, auf die Ausübung eines Berufs oder auf eine andere dauernde Tätigkeit beziehen, die Behörde örtlich zuständig, in deren Bezirk das Unternehmen oder die Betriebsstätte betrieben oder der Beruf oder die Tätigkeit ausgeübt wird oder werden soll. Maßgeblich ist für § 3 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG — auch in Abgrenzung zum Sitz nach § 3 Abs. 1 Nr. 3 LVwVfG – der Ort, an dem die Tätigkeiten bzw. Arbeitsvorgänge tatsachlich stattfinden, auf die sich die in Frage stehende Verwaltungshandlung bezieht (Ramsauer, in Kopp/ Ramsauer, VwVfG, 20. Aufl. 2019, § 3 Rn. 22; s.a. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 15.08.2008 — OVG 1 N 22.01 —, juris Rn. 20 m.w.N.). Dabei kommen als Berufsausübung und dauernde Tätigkeit im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG nur solche Tätigkeiten in Betracht, welche nicht bereits zu den Aktivitäten gehören, die vom Betrieb eines Unternehmens oder einer seiner Betriebsstätten ausgehen. Denn die zwischen den einzelnen Nummern des § 3 Abs. 1 LVwVfG bestehende Subsidiarität gilt nach dem Wortlaut, dem Sinn und Zweck und der Systematik der Vorschrift auch für mehrere, nacheinander aufgeführte Tatbestandsmerkmale innerhalb einer einzelnen Nummer (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 23.04.1979 — X 3376/78 -, juris Rn. 19 f.; Schuler/Harms, in: Schoch/Schneider, VwVfG, Werkstand 07/2020, § 3 Rn. 18; Kranig, ZD 2013, 550, 553).
Der Kläger betrieb im entscheidungserheblichen Zeitpunkt der Zustellung des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart am 19.12.2018 in xxx im Bodenseekreis ein Unternehmen im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 Var. 1 LVwVfG. Unternehmen in diesem Sinne ist ohne Rücksicht auf die Rechtsform eine hinreichend verselbständigte rechtliche, wirtschaftliche, finanzielle und soziale Einheit, die auf die (dauerhafte) Versorgung von Dritten mit Gütern oder Dienstleistungen gerichtet ist (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 20. Aufl. 2019, §3 Rn. 23; Henkel, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, §3 Rn. 41; Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 3 Rn. 19). Das klägerische Einzelunternehmen bot auch schon Ende des Jahres 2018 seit mehreren Jahren im gesamten Bundesgebiet Schulungen zur Aus- und Fortbildung von Berufskraftfahrern an und war damit auf die dauerhafte Versorgung Dritter mit Schulungsdienstleistungen gerichtet. Für das Unternehmen wurde nicht nur der Kläger selbst tätig, sondern auch die in den Anerkennungsbescheiden des Landratsamts Bodenseekreis vom 01.09.2011, 16.09.2011 und 06.12.2013 genannten Referenten xxx, xxx, xxx, xxx, xxx, xxx, xxx, xxx, xxx, xxx und xxx sowie der mit Bescheid des Landratsamts Rems-Murr-Kreis vom 02.02.2017 auch für das klägerische Unternehmen genehmigte Referent xxx. Nach Auskunft des prozessbevollmächtigten des Klägers in der mündlichen Verhandlung werden bzw. wurden die bundesweiten Schulungen am Sitz in xxx geplant und organisiert. Auch wurden die Buchhaltungsunterlagen sowie die Unterrichtsmaterialien am Sitz des Unternehmens in xxx verwahrt. Am dortigen Sitz befanden sich zudem ein Briefkasten, ein Telefon sowie ein Fax des klägerischen Unternehmens. Das Unternehmen verfüge über eine fest angestellte Sekretariatsmitarbeiterin, die schon seit langem aus dem Home-Office für das Unternehmen tätig werde. Zudem führte das klägerische Unternehmen, wie aus den Anerkennungsbescheiden des Landratsamts Bodenseekreis hervorgeht, auch im Bodenseekreis Schulungen durch. So wurden vom Landratsamt Bodenseekreis ein Schulungsraum in Salem, zwei Schulungsräume in Bermatingen-Ahausen, ein Schulungsraum in Wittenhofen, ein Schulungsraum in Friedrichshafen und ein Schulungsraum in Markdorf genehmigt. In einer Gesamtschau der vorstehenden Gesichtspunkte kann deshalb von dem Betrieb einer hinreichend verselbständigten rechtlichen, wirtschaftlichen, finanziellen und sozialen Einheit ausgegangen werden, die es rechtfertigt, daran die örtliche Zuständigkeit des Landratsamtes Bodenseekreis anzuknüpfen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Anforderungen an den Umfang der Arbeitsvorgänge vor Ort sowie an die Verselbständigung der Einheit in rechtlicher, wirtschaftlicher, finanzieller und sozialer Hinsicht als Voraussetzungen des Betriebs eines Unternehmens gerade bei reinen Dienstleistungsunternehmen, wie dem des Klägers, nicht überspannt werden dürfen. Denn andernfalls droht die vom Gesetzgeber als konkreter angesehene Anknüpfung an den Betrieb eines Unternehmens gegenüber den nachfolgenden Varianten und Nummern bei reinen Dienstleistungsunternehmen weitgehend leerzulaufen. Wie die Entwicklungen in der jüngeren Vergangenheit zeigen, können gerade Dienstleistungen eines Unternehmens gegenüber den Kunden erbracht werden, ohne dass die für das Dienstleistungsunternehmen tätig werdenden Personen ihre Arbeitsvorgänge gerade am Ort des Unternehmenssitzes ausführen und ohne dass dort umfangreiche Betriebsmittel vorgehalten werden. Zunehmende Bedeutung muss demnach die Frage erlangen, von wo die Geschäftstätigkeit einer solchen Einheit maßgeblich gesteuert bzw. koordiniert wird. Dadurch bleibt die Abgrenzung insbesondere zu § 3 Abs. 1 Nr. 3 lit. b) LVwVfG, der an den nach Vorstellung des Gesetzgebers weniger konkreten Sitz einer juristischen Person oder einer Vereinigung anknüpft, dennoch gewährleistet, da sich der Sitz gegebenenfalls bereits aus rein formalen Gesichtspunkten wie etwa der bloßen Eintragung in ein Register ergibt. Nach alledem stellt der Geschäftsbetrieb des Klägers im Bodenseekreis den Betrieb eines Unternehmens im Sinne des § 3 Abs. 71 Nr. 2 Var. 2 LVwVfG dar.
Daneben betreibt der Kläger nicht auch an jedem Schulungsort — wie hier streitgegenständlich in Backnang -, an dem er oder die von ihm eingesetzten Referenten einmalig oder auch mehrfach in fremden Räumen Aus- und Fortbildungen für Berufskraftfahrer durchführen, ein Unternehmen gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 2 Var. 1 LVwVfG oder eine Betriebsstätte gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 2 Var. 2 LVwVfG. Dies ergibt sich bereits daraus, dass der Betrieb eines Unternehmens wie auch einer seiner Betriebsstatten eine gewisse räumlich-gegenständliche Verfestigung des Unternehmens bzw. der Betriebsstätte an einem Ort voraussetzen (a.A. wohl OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 15.08.2008 — OVG 1 N 22.01 -, juris Rn. 20). Das Erfordernis einer solchen räumlich-gegenständlichen Verfestigung eines Unternehmens folgt aus einem Erst-Recht-Schluss aus § 3 Abs. 4 Nr. 2 Var. 2 LVwVfG. Denn mit Blick auf eine Betriebsstätte eines Unternehmens im Sinne dieser Vorschrift ist in Rechtsprechung und Literatur anerkannt, dass diese — wie auch der entsprechend heranzuziehende § 12 Satz 1 AO vorsieht — eine solche räumlich-gegenständliche und sogar auf eine gewisse Dauer angelegte Verfestigung erfordert und ein bloßes Tätigwerden in fremden Räumen für die Begründung einer Betriebsst#tte nicht ausreichend ist (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 10.12.2013 —6 § 2112/13 -, juris Rn. 48; Schmitz, in: Stelkens/ Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 3 Rn. 20; s.a. Bayerischer VGH, Urteil vom 09.04.1987 —4 B 85 A.435 — NVwZ-RR 1989, 156, 157; Bayerischer VGH, Beschluss vom 06.11.2018 — 4 ZB 17.2268 -, juris Rn. 15). Da der Gesetzgeber in § 3 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG die Betriebsstätte als Teil eines Unternehmens begreift, ist die räumlich-gegenständliche Verfestigung auch für den Begriff des Unternehmens notwendige Voraussetzung. Das klägerische Unternehmen führt die Schulungen für Berufskraftfahrer ausschließlich in den Räumlichkeiten seiner Auftraggeber durch. Über diese Räumlichkeiten hat der Kläger bzw. haben die von ihm eingesetzten Referenten keinerlei Verfügungsmacht. Sie verfügen noch nicht einmal über einen Schlüssel zu den Räumlichkeiten.
Eine Zuständigkeit des Landratsamts Rems-Murr Kreis für die Überwachung der Tätigkeit der klägerischen Ausbildungsstätte lasst sich schließlich auch nicht darauf stützen, dass der Kläger bei der Schulungsveranstaltung am 04.11.2017 in Backnang seinen Beruf gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 2 Var. 3 LVwVfG ausübte. Wie bereits ausgeführt, kommen für einen Rückgriff auf die Berufsausübung nur solche Tätigkeiten in Betracht, welche nicht bereits zu den Aktivitäten gehören, die vom Betrieb eines Unternehmens oder einer seiner Betriebsstätten ausgehen. Die Durchführung von Schulungen gehört jedoch gerade zu den Aktivitäten, die vom klägerischen Unternehmen ausgehen. Im Übrigen ist auch zweifelhaft, ob die einmalige oder allenfalls gelegentliche Schulungstätigkeit des Klägers im Rems-Murr-Kreis dort bereits einen hinreichenden Ortsbezug im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG begründet. Zuständigkeitsvorschriften kommt eine Abgrenzungs- und Konzentrationsfunktion zu, denn sie haben vor allem die Aufgabe, durch Bestimmung der Zuständigkeit einer Behörde der Vermeidung unnötigen
mehrfachen Verwaltungsaufwands und sich widersprechender Entscheidungen zu dienen. Sinn speziell des § 3 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG ist es, bei ortsgebundenen gewerblichen oder beruflichen Betätigungen die Zuständigkeit derjenigen Behörde zu begründen, die aufgrund ihrer räumlichen Nähe zu diesen Betätigungen mit den örtlichen Verhältnissen am besten vertraut ist (VGH Baden-Wiurttemberg, Urteil vom 06.09.1994 – 95 S 1809/94 —, juris Rn. 17). Eine allenfalls gelegentliche berufliche Tätigkeit des Klägers im Rems-Murr-Kreis für jeweils wenige Stunden in fremden Räumen rechtfertigt es nicht, dass aufgrund dieser Tätigkeit eine eigenständige Zuständigkeit auch des Landratsamts Rems-Murr-Kreis entsteht.
2. Ausgehend von den vorstehenden Ausführungen war das Landratsamt Rems-Murr-Kreis mangels einer örtlichen Zuständigkeit für die Überwachung der Tätigkeit der klägerischen Ausbildungsstätte auch für die Anordnung einer Sonderüberwachung dieser Ausbildungsstätte vom 07.12.2017 örtlich unzuständig.
3. Dem Aufhebungsanspruch des Klägers steht § 46 LVwVfG nicht entgegen. Nach dieser Vorschrift kann die Aufhebung eines Verwaltungsaktes, der nicht nach § 44
LVwVfG nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zustandigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Ein Verstoß gegen eine Verfahrensvorschrift ist nur dann offensichtlich ohne Einfluss auf die Entscheidung in der Sache, wenn das Gericht zweifelsfrei und ohne jede Spekulation davon ausgehen kann, dass die Entscheidung ohne den Fehler genauso ausgefallen wäre. Ein Kausalzusammenhang ist dagegen zu bejahen, wenn nach den Umstanden des jeweiligen Falles die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den angenommenen Verfahrensmangel die Entscheidung anders ausgefallen wäre (BVerwG, Urteil vom 09.05.2019 —2 C 1.18 -, juris Rn. 72 m.w.N.).
Anhaltspunkte dafür, dass die Bescheide des Landratsamts Rems-Murr-Kreis gemäß § 44 LVwVfG nichtig sein könnten, bestehen nicht. Vielmehr ist ein Verwaltungsakt nach § 44 Abs. 3 Nr. 1 LVwVfG nicht schon deshalb nichtig, weil Vorschriften über die örtliche Zuständigkeit nicht eingehalten worden sind, außer wenn ein Fall des Absatzes 2 Nr. 3 vorliegt. Ein Fall des § 44 Abs. 2 Nr. 3 LVwVfG ist hier nicht gegeben, da das Landratsamt Rems-Murr-Kreis die Bescheide nicht außerhalb seiner durch § 3 Abs. 1 Nr. 1 LVwVfG begründeten Zuständigkeit erlassen hat, ohne dazu ermächtigt zu sein. Ebenso wenig ist erkennbar, dass die örtlich zuständige Behörde, das Landratsamt Bodenseekreis, die Überwachung der Tätigkeit der klägerischen Ausbildungsstätte in Backnang sowie im Anschluss daran eine Sonderüberwachung dieser Ausbildungsstätte in gleicher Weise angeordnet hätte. Die Überwachungsmaßnahmen nach § 7b Abs. 1 Satz 2 BKrFQG stehen im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde, § 40 VwVfG. Sie hat in den Grenzen des § 7b Abs. 3 Satz 2 und 4 BKrFQG ein Entschließungsermessen, ob sie überhaupt eine Ausbildungsstätte kontrolliert, und ein Auswahlermessen, welche Maßnahme sie hierfür ergreift und welche Schulungsorte hiervon betroffen sind. Es ist ohne weiteres möglich, dass das Landratsamt Bodenseekreis andere Überwachungsintervalle zugrunde gelegt oder die Tätigkeit der klägerischen Ausbildungsstatte an einem anderen Ort überwacht hätte. Es ist angesichts der bisherigen Überwachungspraxis des Landratsamtes Bodenseekreis schließlich auch noch nicht ausgeschlossen, dass diese Behdrde überhaupt keine Überwachung des klägerischen Unternehmens angeordnet hatte.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, die Kosten des Beigeladenen nicht für erstattungsfähig zu erklären, weil er mangels eines eigenen Sachantrags kein Kostenrisiko (§ 154 Abs. 3 VwGO) eingegangen ist.
Die Berufung wird zugelassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (vgl. § 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Dies ist dann der Fall, wenn für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts eine konkrete, jedoch fallübergreifende Rechts- oder Tatsachenfrage von Bedeutung ist, die auch für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich wäre und deren obergerichtliche Klärung zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zu einer bedeutsamen Weiterentwicklung des Rechts geboten erscheint (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 28.02.2012 — 10 S 3390/11 —, juris Rn. 15). Die im vorliegenden Rechtsstreit streitentscheidende Rechtsfrage, welche Behörde für die Überwachung der Tätigkeit einer Ausbildungsstätte nach dem BKrFQG örtlich zuständig ist, wenn die Ausbildungsstätte über den Bezirk eines Landkreises hinaus tätig ist, ist obergerichtlich ungeklärt und stellt sich in einer Vielzahl anderer Fälle. Die obergerichtliche Klärung dieser Frage erscheint zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung geboten.
