VG Sigmaringen, Urteil vom 23.03.2021 – 4 K 2387/19
Zur örtlichen Zuständigkeit der Landratsämter in Baden-Württemberg für Überwachungsmaßnahmen nach dem BKrFQG
Tenor
Der Bescheid des Landratsamts Ravensburg vom 16. Januar 2019 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 4. April 2019 werden aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser selbst trägt.
Die Berufung wird zugelassen.
Tatbestand
Der Kläger wendet sich gegen einen Gebührenbescheid anlässlich einer Kontrolle einer Ausbildungsstätte für Berufskraftfahrer-Fortbildungen.
Der Kläger bietet unter der Firma XXX unter anderem Schulungen für Berufskraftfahrer nach dem Berufskraftfahrer-Qualifikations-Gesetz an. Das Landratsamt Bodenseekreis erkannte den Betrieb des Klägers mit Bescheid vom 16.09.2011 als Ausbildungsstätte für die allgemeine Weiterbildung von Lkw- und Busfahrern an, mit weiterem Bescheid vom 06.12.2013 als Ausbildungsstätte für die beschleunigte Grundqualifikation.
In der Folgezeit beantragte der Kläger beim Landratsamt Ravensburg die Anerkennung zahlreicher Schulungsräume außerhalb der Hauptniederlassung, unter anderem mit Schreiben vom 15.03.2018 für den Schulungsraum im Verwaltungsgebäude der XXX in der XXX. Unter Bezugnahme auf den Anerkennungsbescheid des Landratsamtes Bodenseekreis vom 16.09.2011 erkannte das Landratsamt Ravensburg mit Bescheid vom 25.03.2018 unter anderem den Schulungsraum „der XXX“ als Räumlichkeit an. Die falsche Ortsangabe im Bescheid wurde vom Landratsamt Ravensburg in der Folgezeit in XXX berichtigt. Der Bescheid enthält die Auflage, dass dem Landratsamt sowie dem Beigeladenen gemäß § 7a Abs. 4 BKrFQG spätestens fünf Werktage vor Beginn einer Weiterbildung in dem oben genannten Schulungsraum entweder per Post oder elektronisch Datum sowie Beginn und Ende der Weiterbildung bzw. beschleunigten Grundqualifikation, der Ausbilder, die voraussichtliche Teilnehmerzahl und der Inhalt der Veranstaltung mitgeteilt werden müssen.
Mit E-Mail vom 17.12.2018 zeigte der Kläger gegenüber dem Landratsamt Ravensburg eine Schulung nach § 5 Abs. 1 BKrFQG an. Dabei machte er folgende Angaben:
„Datum, Dauer: XXX
Schulungsraum: XXX
Kenntnisbereiche: 2.1
Schulungsleiter: XXX
Datum, Dauer: XXX
Schulungsraum: XXX
Kenntnisbereiche: 1.1, 1.2, 1.3, 2.2
Schulungsleiter: XXX“
Das Landratsamt Ravensburg leitete die vom Kläger angegebenen Daten noch am gleichen Tag an den Beigeladenen weiter.
Am 07.01.2019 unterzog der vom Beigeladenen ausgewählte, in Pfullendorf ansässige Sachverständige XXX die in der XXX-Straße von 13:40 Uhr bis 14:15 Uhr durchgeführte Schulung einer Kontrolle, wobei er keine Beanstandungen feststellte.
Mit Bescheid vom 16.01.2019 forderte das Landratsamt Ravensburg den Kläger dazu auf, anlässlich der am 07.01.2019 durchgeführten Prüfung bis zum 04.02.2019 eine Gebühr in Höhe von insgesamt 402,20 € zu bezahlen. Die Gebühr wurde zusammengesetzt aus Kosten in Höhe von 35,80 € für den Posten „Überprüfung der Aus- und Weiterbildung BKrFQG, Gebühr gemäß §§ 1, 2, 4 LGebG i. V. m. § 1 GebO und dem Gebührenverzeichnis für Maßnahmen im Straßenverkehr Ziffer 308“ und weiteren Kosten in Höhe von 366,40 € für den Posten „Kostenanteil Treuhandverein/Kostenanteil Landratsamt.“ Dem Bescheid beigefügt ist eine an das Landratsamt Ravensburg gerichtete Rechnung des Beigeladenen vom 11.01.2019 in Höhe von 366,40 €.
Gegen diesen Bescheid erhob der Kläger am 31.01.2019 Widerspruch. Zur Begründung führte er aus, dass bereits Zweifel daran bestünden, den Treuhandverein als
geeignete Stelle im Sinne des § 7b Abs. 3 BKrFQG einzusetzen. Als unmittelbar Außenwirkung entfaltende Rechtsvorschrift habe der zugrundeliegende Erlass des Verkehrsministeriums bekanntgemacht werden müssen. Es werde bestritten, dass der Sachverständige XXX über die erforderlichen Kenntnisse zur Überprüfung im Rahmen des Berufskraftfahrer-Qualifikations-Gesetzes verfüge. Eine Beauftragung des Sachverständigen XXX zur Überwachung von Ausbildungsstätten nach dem Berufskraftfahrer-Qualifikations-Gesetz sei nicht ersichtlich gewesen, da er sich nicht habe ausweisen können. Somit sei er nicht zur Überprüfung berechtigt gewesen. Die Maßnahme sei nicht geeignet gewesen. Dazu hätten die Identitäten der Teilnehmer aufgenommen und später mit den ausgestellten Bescheinigungen verglichen werden müssen. Auch der Zeitpunkt der Überwachung sei nicht geeignet gewesen, unrechtmäßig verkürzte Schulungen aufzudecken oder zu verhindern. Die Überprüfung sei nicht erforderlich gewesen, da der Kläger in Baden-Württemberg bereits zweimal überprüft worden sei. Die Regelung in § 7 Abs. 3 BKrFQG sei in der bestehenden Fassung nicht erforderlich, denn der beabsichtigte Zweck, auf mögliche Unregelmäßigkeiten zu reagieren, könne durch bereits bestehende Rechtsvorschriften erreicht werden. Es fehle an der Verhältnismäßigkeit der Maßnahme wie auch an der Höhe des Gebührenbescheides. Kosten in Höhe von über 400,00 € seien im Vorfeld nicht kalkulierbar, daher nicht zumutbar und somit unangemessen. Für eine Dauer der Überwachung von 35 Minuten, von denen etwa 20 Minuten einer allgemeinen Unterhaltung des Sachverständigen XXX mit dem anwesenden Übungsleiter geschuldet seien, stünden die Leistungen in erheblichem Missverhältnis zu dem in Rechnung gestellten Aufwand.
Mit Bescheid vom 04.04.2019 wies das Regierungspräsidium Tübingen den Widerspruch des Klägers zurück. Zur Begründung führte das Regierungspräsidium im Wesentlichen aus, dass sich der Gebührenposten in Höhe von 35,80 € am unteren Rahmen des Gebührentarifs Nr. 346 zur GebOSt bewege, welcher einen Rahmen von 30,70 € bis 511,00 € vorsehe. Der Beigeladene sei vom Verkehrsministerium festgelegte und damit beauftragte Stelle im Sinne des § 7b Abs. 3 S. 1 BKrFQG. Er sei Sachverständiger im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 5 GebOSt und stelle der Überwachungsbehörde Überwachungskosten entsprechend den Vorschriften des Justizvergütungsentschädigungsgesetzes in Rechnung. Diese Auslagen habe der Kostenschuldner zu tragen. Der Sachverständige sei ausreichend qualifiziert, weil die Überwachung einer Fahrschule als höherwertiger anzusehen sei als die Überwachung einer Ausbildungsstätte nach dem Berufskraftfahrer-Qualifikations-Gesetz. Soweit lediglich die fehlende Vorlage eines Ausweises beanstandet werde, komme es rechtlich auf die objektiv bestehende Befähigung und Beauftragung an, welche hier vorlägen. Eine Überprüfung durch Sachverständige vor Ort erfordere nicht, dass sämtliche zur Prüfung anstehenden Punkte bis ins Detail überprüft werden müssten. Es könnten auch Stichproben vorgenommen und Schwerpunkte gesetzt werden oder in Fällen, in denen keine Verstöße erkannt worden seien, von einer Detailprüfung abgesehen werden. Dass bereits andere Schulungsräume kontrolliert worden seien, ändere nichts daran, dass der konkret betroffene Raum bislang noch nicht überprüft worden sei. Hierauf sei der Kläger mehrfach hingewiesen worden. Die im Justizvergütungsentschädigungsgesetz geregelten Kostentatbestände seien auch nach vorheriger Ankündigung der Anwendung des Gesetzes gegenüber dem Kläger vorhersehbar und kalkulierbar. Im vorliegenden Fall lägen keine Anhaltspunkte für überhöhte Fahrtkosten vor, zumal in anderen Fällen Sachverständige aus der näheren Umgebung von den zu überwachenden Einrichtungen kritisch beurteilt würden.
Der Widerspruchsbescheid wurde dem Kläger am 09.04.2019 zugestellt.
Am 07.05.2019 hat der Kläger hiergegen beim Verwaltungsgericht Sigmaringen Klage erhoben. Zur Begründung verweist er im Wesentlichen auf den im Verwaltungsverfahren vorgebrachten Vortrag und führt ergänzend aus, dass der im Gebührenbescheid bezeichnete Tatbestand Nr. 308 des Gebührenverzeichnisses zur GebOSt selbst keinen Tatbestand ausweise und zu unbestimmt sei, darüber hinaus nur Fahrlehrer betreffe. § 7 Abs. 1 S. 3 BKrFQG berechtige allein zur Besichtigung der Unterrichtsräume der jeweiligen Ausbildungsstätte. Der Begriff „Ausbildungsstätte“ bezeichne keine Räumlichkeit, sondern die ausbildende Person. Der Beklagte habe nicht mitgeteilt, mit welchen konkreten Prüfungen er den Sachverständigen beauftragt habe. Ebenso wenig habe der Sachverständige dem Kläger mitgeteilt, anhand welcher Kriterien er die Unterrichtsräume überprüft habe. Es sei weder ersichtlich noch nachvollziehbar, für welche konkreten Tätigkeiten der Sachverständige vier Stunden, also einen halben Arbeitstag aufgewendet haben sollte. Der Beigeladene könne als juristische Person grundsätzlich keine objektiv geeignete Stelle zur Kontrolle von Ausbildungsstätten nach dem Berufskraftfahrer-Qualifikations-Gesetz sein. Das seien nur natürliche Personen. Das Honorar des Sachverständigen einschließlich der notwendigen Reise- und Wartezeiten könne nicht nach Stundensätzen bemessen werden, weil hierfür erforderlich sei, dass die Reisezeit nur einen Bruchteil der für die Gutachtenerstellung erforderlichen Zeit ausgemacht habe. Hier betrage die Reisezeit mehr als das Fünffache der eigentlichen Prüfungstätigkeit. Vor dem Hintergrund, dass die eigentliche Prüfungstätigkeit des Sachverständigen lediglich 35 Minuten und damit weit unter einer Stunde betragen habe, komme eine Bemessung der Prüfungstätigkeiten nach Stundensätzen nicht in Betracht.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid des Landratsamts Ravensburg vom 16. Januar 2019 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 4. April 2019 aufzuheben.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung verweist der Beklagte im Wesentlichen auf die Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden. Ergänzend wird vorgetragen, dass der Erlass des Ministeriums nicht habe bekanntgegeben werden müssen, da er nur Behörden binde. Es komme für die Beauftragung des Beigeladenen lediglich darauf an, dass er als geeignet anzusehen sei. Daran könne hier kein Zweifel bestehen.
Der Beigeladene stellt keinen Antrag. Er wendet gegen die Klage ein, dass seine Beauftragung und die Abrechnung nach dem Justizvergütungsentschädigungsgesetz mehrfach gerichtlich bestätigt worden seien. Durch seine Beauftragung werde eine landeseinheitliche Kontrolle sichergestellt.
In der mündlichen Verhandlung wurde der Geschäftsführer des Beigeladenen zur Sache angehört. Dabei gab er an, dass der Beigeladene auch in dem näher zum Schulungsort XXX gelegenen XXX über einen Sachverständigen verfüge.
Dem Gericht liegt die zu dieser Sache vom Beklagten übersandte Verwaltungsakte vor (zwei Bände). Auf den Inhalt dieser Unterlagen und auf die Ausführungen der Beteiligten in ihren Schriftsätzen wird wegen der weiteren Einzelheiten verwiesen.
Entscheidungsgründe
Die statthafte Anfechtungsklage ist zulässig und begründet. Der angefochtene Bescheid des Landratsamts Ravensburg vom 16.01.2019 und der hierauf ergangene Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 04.04.2019 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO). Die dem angefochtenen Gebührenbescheid zugrundeliegende Überprüfung der Schulungsmaßnahme des Klägers in XXX am 07.01.2019 war rechtswidrig und deshalb gebührenrechtlich nicht berücksichtigungsfähig.
I. Die Rechtmäßigkeit des Gebührenbescheids ist nach der Sach- und Rechtslage zu beurteilen, zu welcher die streitige Zahlungspflicht entstanden ist (Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 19. März 2019 – 11 LC 557/18 –, Rn. 20; VG Düsseldorf, Urteil vom 09. Januar 2020 – 6 K 17945/17 –, Rn. 21, beide juris). Ermächtigungsgrundlage für den angefochtenen Gebührenbescheid des Landratsamts Ravensburg vom 16.01.2019 ist § 1 Abs. 1 GebOSt in der seit dem 04.01.2018 gültigen Fassung. Danach werden für Amtshandlungen einschließlich der Prüfungen und Untersuchungen im Sinne des § 6a StVG Gebühren erhoben. § 6a Abs. 1 Nr. 1 lit. e) StVG erfasst unter anderem Prüfungen und Überprüfungen nach dem Berufskraftfahrer-Qualifikations-Gesetz. Die gebührenpflichtigen Tatbestände und Gebührensätze ergeben sich aus den in der Anlage zur Straßenverkehrsgebührenordnung angegebenen Gebührenstellen. Das Berufskraftfahrer-Qualifikations-Gesetz ist in seiner bis zum 01.12.2020 gültigen Fassung des Gesetzes vom 14.08.2006 zugrunde zu legen (BGBl. I S. 1958).
Die dem Kläger in Rechnung gestellten Verwaltungsgebühren in Höhe von 35,80 € („Position 1: Überprüfung der Aus- und Weiterbildung BKrFQG“) finden ihre Grundlage in der Gebührenstelle Nr. 346 der Anlage zur GebOSt in der bis zum 18.03.2019 gültigen Fassung. Deren Tatbestand sieht für die Überwachung der Ausbildungsstätten nach § 7b Abs. 1 i. V. m. § 7 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 und 5 BKrFQG einen Gebührenrahmen von 30,70 € bis 511,00 € vor. Der als zweite Position aufgeführte „Kostenanteil Treuhandverein/Kostenanteil Landratsamt“ in Höhe von 366,40 € findet seine Rechtsgrundlage in § 2 Abs. 1 Nr. 5 GebOSt, wonach der Kostenschuldner die in entsprechender Anwendung des Justizvergütungs- und ‑entschädigungsgesetzes zu zahlenden Beträge als Auslage zu tragen hat.
Soweit das Landratsamt Ravensburg im angefochtenen Gebührenbescheid vom 16.01.2019 die Gebührenstelle Nr. 308 der Anlage zur GebOSt als Rechtsgrundlage der Verwaltungsgebühr angegeben hat, führt dies nicht zur Rechtswidrigkeit des Bescheids. Die zur Kontrolle des Verwaltungshandelns berufenen Gerichte sind in ihrer Bewertung der Rechtslage unabhängig von der Rechtsauffassung der Verwaltung. Kommt das Gericht zu der Erkenntnis, dass der Verwaltungsakt zu Unrecht auf die von der Behörde herangezogene Rechtsnorm gestützt ist, ist das Gericht verpflichtet zu prüfen, ob der Bescheid mit Blick auf eine andere Rechtsgrundlage aufrechterhalten werden kann, sofern der Bescheid durch die Berücksichtigung der anderen Rechtsnorm und die dadurch geänderte Begründung nicht in seinem Wesen verändert wird. Bei gebundenen Verwaltungsakten schadet eine inhaltlich fehlerhafte Begründung grundsätzlich nicht. Bei einer solchen Konstellation bedarf es auch keiner Umdeutung (BVerwG, Beschluss vom 29. Juli 2019 – 2 B 19.18 –, juris, Rn. 24 m. w. N.). Hinzu kommt, dass das Regierungspräsidium Tübingen in der Begründung des Widerspruchsbescheids vom 04.04.2019 die hier einschlägige Rechtsgrundlage der Nr. 346 der Anlage zur GebOSt anführt und damit die maßgebliche Vorschrift zutreffend benennt. Ein rechtlich durchgreifender Mangel in der Begründung liegt auch deswegen nicht vor.
II. Mit der am 07.01.2019 in XXX durchgeführten Kontrolle der Schulungsmaßnahme wurde der Gebührentatbestand erfüllt. Die vom Landratsamt Ravensburg angeordnete und vom Beigeladenen durchgeführte Prüfung stellt eine von § 7b Abs. 1 S. 1 BKrFQG erfasste Überwachungsmaßnahme dar. Der Betrieb des Klägers wurde mit Bescheiden des Landratsamts Bodenseekreis vom 16.11.2011 und vom 06.12.2013 gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 5, Abs. 2 BKrFQG als Ausbildungsstätte für die beschleunigte Grundqualifikation und Weiterbildung staatlich anerkannt und ist damit vom Tatbestand erfasst. Der Kontrollpflicht unterliegt die Ausbildungsstätte mit Sitz im Bodenseekreis.
III. Die dem Gebührenbescheid zugrunde gelegte Kontrollmaßnahme war jedoch nicht berücksichtigungsfähig, weil sie rechtswidrig war. Das Landratsamt Ravensburg war für die Anordnung der hier in Streit stehenden Kontrollmaßnahme örtlich nicht zuständig. Nach den vom Gericht getroffenen Feststellungen anhand der vorgelegten Unterlagen und der Anhörung der Beteiligten steht fest, dass der Sachverständige XXX im Auftrag des Beigeladenen am 07.01.2019 ausschließlich eine Überprüfung der von der klägerischen Ausbildungsstätte durchgeführten Schulungsmaßnahme vorgenommen hat. Die Überprüfung bezog sich nicht auf den Unterrichtsraum XXX, nachdem dieser im Landkreis Ravensburg gelegene Schulungsraum durch das Landratsamt Ravensburg bereits geprüft und mit Bescheid vom 25.03.2018 genehmigt worden ist.
1. Der Kläger ist nicht daran gehindert, die Rechtmäßigkeit der in Streit stehenden Kontrollmaßnahme des Landratsamts Ravensburg zu rügen. Einem Gebührenschuldner ist es grundsätzlich zumutbar, die die Gebührenpflicht auslösende Amtshandlung selbstständig anzufechten. Eine inzidente Kontrolle innerhalb des Gebührenbescheids widerspräche dem Grundsatz der Prozessökonomie und würde dem Gebührenschuldner eine doppelte Überprüfung derselben Amtshandlung in unterschiedlichen Verfahren ermöglichen. Die die Gebührenpflicht auslösende Amtshandlung unterliegt in solchen Fällen nur dann einer inzidenten gerichtlichen Kontrolle, wenn die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes gemäß Art. 19 Abs. 4 GG dies gebietet oder die Amtshandlung nicht selbstständig angegriffen werden kann (Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 04. Dezember 2006 – 12 LA 426/05 –, Rn. 9; Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 02. September 2009 – OVG 12 M 57.09 –, Rn. 2; Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 17. März 2011 – 1 S 2513/10 –, Rn. 22, alle juris).
Ausgehend hiervon ist im vorliegenden Fall eine Inzidentprüfung der Anordnung der Kontrollmaßnahme durch das Landratsamt Ravensburg zur Gewährleistung des effektiven Rechtsschutzes des Klägers geboten. Die am 17.12.2018 vom Landratsamt Ravensburg an den Beigeladenen weitergeleitete Meldung über die am 07.01.2019 geplante Schulungsveranstaltung des Klägers und die durch den vom Beigeladenen ausgewählten Sachverständigen XXX durchgeführte Kontrolle stellen mangels Regelungswirkung bloße Realakte dar, die nicht Gegenstand einer selbstständigen Anfechtungsklage hätten sein können. Der Kläger hätte die Maßnahmen nicht effektiv durch eine Klage verhindern können, da sie ihm nicht im Voraus mitgeteilt worden sind und sich durch deren Vollzug erledigt haben. Der Kläger gelangt somit erst über eine Inzidentprüfung der zugrundeliegenden Überwachungsmaßnahme innerhalb des angefochtenen Gebührenbescheids zu umfassendem Rechtsschutz.
2. Rechtsgrundlage für die sonach inzident zu prüfende Kontrollmaßnahme des Landratsamts Ravensburg ist § 7b Abs. 1 und Abs. 3 S. 1 BKrFQG in der bis zum 01.12.2020 gültigen Fassung. Nach diesen Regelungen obliegt die Überwachung der Tätigkeit der staatlich anerkannten Ausbildungsstätten der nach Landesrecht zuständigen Behörde. Diese kann zu diesem Zweck alle erforderlichen Maßnahmen ergreifen, insbesondere kann sie verlangen, dass ihre Vertreter zu den Büro- und Geschäftszeiten der jeweiligen Ausbildungsstätte Unterrichts- und Geschäftsräume betreten, dort Prüfungen und Besichtigungen durchführen und am Unterricht teilnehmen können. Die für die Überwachung zuständige Stelle kann sich zur Durchführung der Überwachung geeigneter Personen oder Stellen bedienen.
3. Das Landratsamt Ravensburg war für die Anordnung von Überwachungsmaßnahmen örtlich unzuständig.
Die landesrechtlichen Regelungen weisen die Zuständigkeit für die Überwachung von Ausbildungsstellen nach dem Berufskraftfahrer-Qualifikations-Gesetz nur teilweise in expliziter Weise zu. Die Verordnung des Verkehrsministeriums über Zuständigkeiten nach dem Berufskraftfahrer-Qualifikations-Gesetz vom 08.01.2008 (GBl. S. 57) regelt in dessen § 1 Nr. 5, dass für die Überwachung der Tätigkeit der Ausbildungsstätten nach § 7b Absatz 1 Satz 1 BKrFQG die unteren Verwaltungsbehörden zuständig sind. Die Norm trifft allein eine Aussage über die sachliche Zuständigkeit der mit der Überwachung betrauten Behörden und verweist hierzu auf die allgemeine Norm des § 15 LVG, wonach in den Landkreisen die Landratsämter sowie nach Maßgabe des § 19 die Großen Kreisstädte und die Verwaltungsgemeinschaften nach § 17 (Nr. 1), in den Stadtkreisen die Gemeinden (Nr. 2) untere Verwaltungsbehörden sind. Eine gesonderte Regelung über die örtliche Zuständigkeit enthält die Verordnung nicht.
Mangels einer expliziten Regelung zur örtlichen Zuständigkeit kommt hier die allgemeine Regelung des § 3 LVwVfG zur Anwendung. § 3 Abs. 1 LVwVfG enthält vier nummerierte Tatbestände, welche eine Prüfungsreihenfolge vom konkretesten zum allgemeinsten Anknüpfungspunkt vorgeben und sich gegenseitig ausschließen (BT-Drs. 7/910, S. 36; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 19. Auflage 2018, § 3 Rn. 18; Henkel, in: NK-VwVfG, 2. Auflage 2019, § 3 Rn. 35; Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, 9. Auflage 2018, § 3 Rn. 17).
a. Die Zuständigkeit des Landratsamts Ravensburg kann nicht auf eine Belegenheit der Sache gestützt werden, § 3 Abs. 1 Nr. 1 LVwVfG. Nach dieser Norm richtet sich die örtliche Zuständigkeit in Angelegenheiten, die sich auf unbewegliches Vermögen oder ein ortsgebundenes Recht oder Rechtsverhältnis beziehen, danach, wo das Vermögen oder der Ort liegt. Die Anknüpfung an das unbewegliche Vermögen umfasst die in § 864 ZPO genannten Gegenstände, also Grundstücke und Berechtigungen, für welche die sich auf Grundstücke beziehenden Vorschriften gelten, wie etwa Wohnungseigentum, das Erbbaurecht und das Bergwerkseigentum. Unter ortsgebundenen Rechten sind die so genannten radizierten Realrechte zu verstehen, also die an ein bestimmtes Grundstück geknüpften Befugnisse zur Ausübung eines Gewerbes sowie sonstige Rechte, die zu einem bestimmten Territorium in besonderer Beziehung stehen. Dazu zählen insbesondere Rechtsstellungen, die dem jeweiligen Inhaber durch dinglichen Verwaltungsakt verliehen werden, wie Baugenehmigungen oder Wasser-, Forst- und Jagdrechte (BT-Drs. 7/910, S. 36; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 19. Auflage 2018, § 3 Rn. 19a, 20; Henkel, in: NK-VwVfG, 2. Auflage 2019, § 3 Rn. 37, 38; Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, 9. Auflage 2018, § 3 Rn. 18).
Die in XXX durchgeführte Kontrolle der Ausbildungsstätte des Klägers durch das Landratsamt Ravensburg weist den erforderlichen zum Wesenskern gehörenden Ortsbezug nicht auf. Zwar dürfen die staatlich anerkannten Ausbildungsstätten gemäß § 7 Abs. 4 S. 3 BKrFQG Unterricht nur in den in der staatlichen Anerkennung aufgeführten Unterrichtsräumen durchführen. Dazu zählt der Unterrichtsraum des Klägers in der XXX-Straße 15 in XXX. Die Genehmigungsbedürftigkeit der Unterrichtsräume betrifft aber nicht den Kern der Tätigkeit als Ausbildungsstätte, welche darin besteht, die nach dem Berufskraftfahrer-Qualifikations-Gesetz erforderlichen Kenntnisse zu vermitteln. Diese Tätigkeit ist nicht denknotwendig an eine bestimmte Örtlichkeit gebunden, sondern kann an verschiedenen Orten ausgeübt werden. Gelten diese Überlegungen zur örtlichen Zuständigkeit für die staatliche Anerkennung von Ausbildungsstätten, kann nichts anderes für diese betreffende Überwachungsmaßnahmen gelten.
b. Ebenso kann die örtliche Zuständigkeit des Landratsamts Ravensburg nicht durch den Tatbestand unternehmens- oder tätigkeitsbezogener Angelegenheiten begründet werden, § 3 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG.
aa. Nach dieser Vorschrift ist in Angelegenheiten, die sich auf den Betrieb eines Unternehmens oder einer seiner Betriebsstätten, auf die Ausübung eines Berufs oder auf eine andere dauernde Tätigkeit beziehen, die Behörde örtlich zuständig, in deren Bezirk das Unternehmen oder die Betriebsstätte betrieben oder der Beruf oder die Tätigkeit ausgeübt wird oder werden soll. Unter einem Unternehmen ist eine verselbstständigte rechtliche, wirtschaftliche, finanzielle und soziale Einheit zu verstehen, die zum Zwecke der Versorgung Dritter oder der Allgemeinheit mit Gütern oder Dienstleistungen betrieben werden (Henkel, in: NK-VwVfG, 2. Auflage 2019, § 3 Rn. 41; Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, 9. Auflage 2018, § 3 Rn. 19). Der Begriff der Betriebsstätte kann in Anlehnung an § 12 AO definiert werden. Die gesonderte Aufführung der Betriebsstätte als eines organisatorisch in gewissem Maße verselbstständigten Teiles eines Unternehmens dient dazu, in Anpassung an die Gegebenheiten der Wirtschaft dem Prinzip der orts- und sachnahen Entscheidung Geltung zu verschaffen (vgl. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 10. Dezember 2013 – 6 S 2112/13 –, juris, Rn. 48). Anknüpfungspunkt für die Zuständigkeit ist – in Abgrenzung zum Sitz – das „Betreiben“ des Unternehmens oder der Betriebsstätte, also tatsächlich stattfindende Tätigkeiten oder Arbeitsvorgänge (Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 15. August 2008 – OVG 1 N 22.01 –, juris, Rn. 20 m. w. N.).
bb. Ausgehend von diesen Grundsätzen war die am 07.01.2019 im Unterrichtsraum XXX-Straße XX in XXX vom Kläger veranstaltete Schulung nicht maßgeblich für eine Begründung der örtlichen Zuständigkeit nach Maßgabe des § 3 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG. Zwar veranstaltet der Kläger in den jeweils genehmigten Schulungsräumen die von seinem Unternehmen angebotenen Fortbildungen nach dem Berufskraftfahrer-Qualifikations-Gesetz. Diese Schulungsräume stellen indes keine hinreichend verselbstständigten Teile des in Salem ansässigen Ausbildungsunternehmens dar. Der Kläger hat seit seiner staatlichen Anerkennung als Ausbildungsstätte durch Bescheid des Landratsamts Bodenseekreis vom 16.11.2011 mindestens elf weitere Schulungsräume allein im Landkreis Ravensburg anerkennen lassen. Dabei handelt es sich nicht um spezifisch dem Unternehmen zugewiesene, ständige Unterrichtsräume, sondern um Räume, die Dritte dem Unternehmen – soweit ersichtlich auf Grundlage von Nutzungsverträgen – nach Bedarf überlassen und die nur für die jeweiligen Schulungen verwendet werden. Die Räume sind dem Unternehmen des Klägers somit nur für bestimmte umgrenzte Zeitspannen und Funktionen zugeordnet, ohne dass der Kläger dort in einer verselbstständigten Art und Weise seinen betrieblichen Tätigkeiten nachgeht.
cc. Für diese Auslegung des § 3 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG sprechen die gesetzliche Systematik und der Sinn und Zweck des Berufskraftfahrer-Qualifikations-Gesetzes. § 7b Abs. 1 S. 1 BKrFQG sieht vor, dass der nach Landesrecht zuständigen Behörde die Überwachung der Tätigkeit der staatlich anerkannten Ausbildungsstätten obliegt. Gegenstand der vom Gesetz vorgesehenen Überwachungsmaßnahmen sind die „Ausbildungsstätten“ als Träger der Ausbildung (vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 09. Januar 2020 – 6 K 17945/17 –, juris, Rn. 31). In diesem Rahmen sieht das Gesetz als Kontrollmaßnahmen insbesondere vor, dass der Unterricht einer Ausbildungsstätte besucht oder deren Räume untersucht werden (§ 7b Abs. 1 S. 3, Abs. 3 S. 3 BKrFQG). § 7b Abs. 3 S. 2 und S. 4 BKrFQG sieht bestimmte Kontrollintervalle vor, innerhalb derer Überwachungen der Ausbildungsstätte zwingend stattfinden müssen. Danach hat eine Überprüfung vor Ort mindestens alle zwei Jahre zu erfolgen, wobei die Frist auf vier Jahre festgesetzt werden kann, wenn in zwei aufeinanderfolgenden Überprüfungen keine oder nur geringfügige Mängel festgestellt worden sind.
Das Landratsamt Ravensburg als untere Verwaltungsbehörde sieht sich im vorliegenden Fall nach seiner bisherigen Praxis für Überwachungsmaßnahmen als zuständig an, weil sich der zu kontrollierende Unterrichtsraum in seinem Landkreis befindet. In Fällen wie dem hier vorliegenden, in denen eine Ausbildungsstätte über den Zuständigkeitsbereich einer bestimmten unteren Verwaltungsbehörde hinaus Schulungen anbietet, teilten sich bei einer solchen Handhabung viele Behörden die Überwachungszuständigkeiten. Auf diese Weise könnte allenfalls im konsequenten Austausch und bei vollständiger Koordination der jeweiligen Behörden festgestellt werden, ob und wie oft die Ausbildungsstätte eines bestimmten Ausbildungsträgers kontrolliert worden ist. Selbst in einem solchen Fall bestünde die abstrakte Gefahr, dass ein solcher Austausch nicht oder nur unzureichend erfolgt, sodass die nach § 7b Abs. 1 S. 1 BKrFQG erforderliche Überwachung im Übermaß oder gar nicht wahrgenommen werden könnte.
Der mangelnde Austausch zwischen den mit der Überwachung betrauten Behörden wird auch nicht dadurch ausgeglichen, dass diese gemäß Ziff. 1 des Anwendungshinweises des Verkehrsministeriums vom 20.07.2017, Az. 4-3853.1-0/1417 (Bl. 2 der Widerspruchsakte) den Beigeladenen in einheitlicher Weise für konkrete Überwachungsmaßnahmen beauftragen und dieser – wie der Gesetzgeber es sich wohl vorgestellt hat (vgl. BT-Drs. 18/8183, S. 20) – eine effektive Fristenkontrolle vornimmt. Der Kläger führte hierzu in der mündlichen Verhandlung aus, dass er in ganz Baden-Württemberg Schulungen anbiete. Allein im Jahr 2019 sei es neben der streitgegenständlichen Kontrollmaßnahme in XXX zu zwei weiteren Überwachungen von Schulungsmaßnahmen im Rems-Murr-Kreis gekommen. Der Vertreter des Beigeladenen führte aus, dass die Überwachung des Unternehmens des Klägers dadurch erschwert werde, dass er teilweise unterschiedlich firmiere. Bei der Beauftragung durch eine Behörde sei es daher möglich, dass bereits eine Kontrolle in einem anderen Landkreis stattgefunden habe. Eine Koordination finde nicht statt.
Die vom Gericht ermittelte Überwachungspraxis kann dazu führen, dass Ausbildungsstätten über die gesetzlich vorgesehenen Kontrollintervalle hinaus überwacht werden. Das hat zur Konsequenz, dass die Ausbildungsstellen ohne sachlichen Grund einem Eingriff in ihre durch Art. 12 Abs. 1 GG gewährleistete Berufsausübungsfreiheit ausgesetzt werden und bei jeder Überwachung die hierbei anfallenden, nicht unerheblichen Gebühren zu tragen haben. Mit dem Ziel der Regelungen zur örtlichen Zuständigkeit, sowohl schnelle, wirtschaftliche und sachkundige Entscheidungen der jeweils sachnächsten Behörden herbeizuführen als auch Rechtssicherheit und Rechtsschutz der betroffenen Bürger zu gewährleisten (vgl. BVerwG, Urteil vom 04. November 1960 – VI C 163.58 –, BVerwGE 11, 195-213, Rn. 21; Kopp/Ramsauer, 19. Auflage 2018, § 3 Rn. 1; Henkel, in: NK-VwVfG, 2. Auflage 2019, § 3 Rn. 2), ist ein solches Ergebnis nicht vereinbar. In vergleichbaren Fallkonstellationen werden die gesetzlichen Vorgaben des Berufskraftfahrer-Qualifikations-Gesetzes nur dann zweckmäßig und rechtssicher angewendet, wenn sie einer einheitlichen, für den Sitz des Unternehmens zuständigen Behörde zugewiesen sind, hier das Landratsamt Bodenseekreis.
dd. Selbst wenn man die jeweiligen Schulungsräume als Betriebsstätten im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG auffassen würde, könnte eine Zuständigkeit des Landratsamts Ravensburg auch über die Regelung des § 3 Abs. 2 S. 2 LVwVfG nicht begründet werden, da es dann an der hierfür erforderlichen Bestimmung durch die gemeinsame zuständige Aufsichtsbehörde fehlen würde. Die Zuständigkeitsbegründung nach § 3 Abs. 1 Nr. 3 LVwVfG scheiterte daran, dass der hierfür maßgebliche Sitz des Unternehmens des Klägers sich in Salem und damit im Bezirk des Landratsamts Bodenseekreis befindet.
4. Dem Aufhebungsanspruch des Klägers steht § 46 LVwVfG nicht entgegen. Die Norm sieht vor, dass die Aufhebung eines Verwaltungsaktes, der nicht nach § 44 nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden kann, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Ein Verstoß gegen eine Verfahrensvorschrift ist nur dann offensichtlich ohne Einfluss auf die Entscheidung in der Sache, wenn das Gericht zweifelsfrei und ohne jede Spekulation davon ausgehen kann, dass die Entscheidung ohne den Fehler genauso ausgefallen wäre. Ein Kausalzusammenhang ist dagegen zu bejahen, wenn nach den Umständen des jeweiligen Falles die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den angenommenen Verfahrensmangel die Entscheidung anders ausgefallen wäre (siehe nur BVerwG, Urteil vom 24. November 2011 – 9 A 23.10 –, BVerwGE 141, 171-196, Rn. 68; Urteil vom 09. Mai 2019 – 2 C 1.18 –, BVerwGE 165, 305-331, Rn. 72, jeweils m. w. N.; vgl. zu UVP-pflichtigen Planungen Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 20. November 2018 – 5 S 2138/16 –, juris, Rn. 134).
Anhaltspunkte für die Nichtigkeit des Bescheids sieht das Gericht nicht, § 44 Abs. 3 Nr. 1 LVwVfG. Ebenso ist nicht erkennbar, dass die eigentlich zuständige Behörde in der gleichen Weise eine Überwachung der in XXX durchgeführten Schuldung angeordnet hätte. Die Kontrollmaßnahmen nach § 7b Abs. 1 S. 2 BKrFQG stehen im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde, § 40 LVwVfG. Sie hat ein Entschließungsermessen, ob sie überhaupt eine Ausbildungsstätte kontrolliert, und ein Auswahlermessen, welche Maßnahme sie hierfür ergreift und welche Teile der Ausbildungsstätte hiervon betroffen sind. Der Behörde obliegt es, die maßgeblichen Kontrollintervalle des § 7b Abs. 3 S. 4 BKrFQG zu überwachen und die Kontrollmaßnahmen hiernach auszurichten (vgl. hierzu auch Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 23. Juli 1985 – 10 S 2118/84 –, juris). Es ist nicht auszuschließen, dass die für die Kontrolle aller Schulungsräume des Klägers örtlich zuständige Behörde, hier das Landratsamt Bodenseekreis, andere Kontrollintervalle zugrunde gelegt hätte, wenn sie den Überblick darüber gehabt hätte, wie oft die Ausbildungsstätte des Klägers bereits in der Vergangenheit überprüft wurde und ob es hierbei zu Beanstandungen gekommen ist. Es kann auch nicht mit Sicherheit gesagt werden, ob das Landratsamt Bodenseekreis überhaupt eine Kontrolle angeordnet hätte, wenn sie, ausgehend von den bereits erfolgten Kontrollen im Rems-Murr-Kreis, zum Ergebnis gekommen wäre, dass eine weitere Überprüfung des angebotenen Unterrichts nicht erforderlich ist.
4. Stellt sich die streitige Überwachungsmaßnahme vom 07.01.2019 nach diesen Ausführungen als rechtswidrig dar, dürfen hierauf gestützte Gebühren und Auslagen nicht erhoben werden (vgl. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 17. März 2011 – 1 S 2513/10 –; Urteil vom 12. Dezember 2016 – 10 S 2406/14 –, Rn. 26, beide juris).
IV. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens, weil er unterliegt. Da der Beigeladene keinen Sachantrag gestellt hat, ist er kein Kostenrisiko eingegangen und muss seine außergerichtlichen Kosten selbst tragen, §§ 154 Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO (vgl. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 – 8 S 2567/10 –, juris, Rn. 7).
V. Das Gericht macht vom Ermessen über die Entscheidung, das Urteil gemäß § 167 Abs. 2 VwGO für vorläufig vollstreckbar zu erklären, keinen Gebrauch.
VI. Das Gericht lässt die Berufung zu, weil die Sache grundsätzliche Bedeutung hat (§§ 124a Abs. 1 S. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Das ist der Fall, wenn mit der Sache eine grundsätzliche, bisher höchstrichterlich oder obergerichtlich nicht beantwortete Rechtsfrage oder eine im Bereich der Tatsachenfeststellungen bisher obergerichtlich nicht geklärte Frage von allgemeiner Bedeutung aufgeworfen wird, die sich in dem erstrebten Berufungsverfahren stellen würde und im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Fortentwicklung des Rechts berufungsgerichtlicher Klärung bedarf (vgl. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 19. Oktober 2005 – 12 S 1558/05 –, juris, Rn. 11). Die hier streitentscheidende Rechtsfrage, welche Behörde für Überwachungen von Ausbildungsstätten nach dem Berufskraftfahrer-Qualifikations-Gesetz örtlich zuständig ist, wenn die Ausbildungsstätte über den Bezirk eines Landkreises hinaus tätig ist, ist obergerichtlich ungeklärt und stellt sich in einer Vielzahl anderer Fälle.
