OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 05.03.2015 – 4 LB 10/14
Zum Kostenersatz für Bundespolizei aus Anlass eines Einsatzes in einem Seenotfall, hier: Rettung von Kite-Sufern
Tenor
Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Schleswig vom 17. September 2013 wird zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Entscheidung ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagten wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der erstattungsfähigen Kosten abzuwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
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Die Klägerin begehrt die Aufhebung eines auf der Grundlage von § 19 BPolG erlassenen Kostenbescheides.
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Am 15.08.2010 unternahm die Klägerin mit ihrem Bruder (dem Kläger im Verfahren 3 A 145/12 bzw. dem Berufungsbeklagten im Verfahren 4 LB 11/14) sowie einem weiteren Begleiter eine Fahrt mit einem Kite-Surfbrett von St.-Peter-Ording nach Helgoland. Um 10:43 Uhr wurde von dem Einsatzpatrouillenschiff BP 25 (Bayreuth) ein vom Bruder der Klägerin abgesetzter Seenotfunkspruch aufgenommen, wonach sich zwei Kite-Surfer in Seenot im Seegebiet östlich von Helgoland befanden, während ein dritter Surfer Hilfe holen wollte. Nach einer Benachrichtigung des Maritime Rescue Coordination Center (MRCC) Bremen und einer im Seegebiet durchgeführten Suche wurden um 10:58 Uhr zunächst der weitere Begleiter sowie um 11:23 Uhr die Klägerin und ihr Bruder von der BP 25 geborgen und nach Erstversorgung um 11:57 Uhr an die Besatzung des Seenotrettungskreuzers „Hermann Marwede“ übergeben. Der Einsatz der BP 25 wurde um 12:09 Uhr beendet. Bezüglich der weiteren Einzelheiten wird verwiesen auf die Sachverhaltsschilderung vom 17.08.2010 (Bl. 13 ff. der Beiakte A).
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Mit Bescheid vom 07.10.2010 forderte die Beklagte von der Klägerin, gemeinsam mit ihrem Bruder als Gesamtschuldner, die Erstattung der für die Seenotrettung entstandenen Kosten i.H.v. 1.508,21 €. Dieser Betrag setzte sich zusammen aus den Personalkosten für die Schiffsbesatzung i.H.v. insgesamt 921,00 € sowie aus den Einsatz- bzw. Betriebskosten des Schiffes i.H.v. 587,21 €. Hinsichtlich der Berechnung im Einzelnen wird verwiesen auf die entsprechenden Ausführungen im Bescheid vom 07.10.2010 (Bl. 63 Beiakte A). Gegenüber dem Bruder der Klägerin erging ein gleichlautender Leistungsbescheid.
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Die Klägerin legte gegen den Leistungsbescheid mit Schreiben vom 04.11.2010 Widerspruch ein. Zur Begründung trug sie vor, dass für die im Wasser befindlichen Personen keine Gefahr bestanden habe, insbesondere habe man im Seenotruf deutlich gemacht, dass eine Rettung nicht mit besonderer Eile habe erfolgen müssen. Der Einsatz der BP 25 habe lediglich ohnehin bestehende Fixkosten begründen können. Die ebenfalls im gleichen Bereich wie die BP 25 befindliche „Hermann Marwede“ habe ähnlich schnell und wesentlich kostengünstiger Hilfe leisten können. Angesichts des verfassungsrechtlich gewährleisteten Rechts auf Sicherheit könnten Kosten im Rahmen eines nicht fahrlässig herbeigeführten Unglücksfalles nicht geltend gemacht werden. Zudem sei der Rettungsfall lediglich wegen eines – im Vorhinein als sehr unwahrscheinlich einzuschätzenden – Materialfehlers eines genutzten Kites eingetreten.
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Mit Widerspruchsbescheid vom 10.04.2012 wurde der Widerspruch als unbegründet zurückgewiesen. Zur Begründung trug die Widerspruchsbehörde vor, dass auf der Grundlage des § 19 Abs. 2 S. 1 BPolG die nach §§17 oder 18 BPolG Verantwortlichen zum Ersatz der Kosten herangezogen werden könnten, die der Bundespolizei durch die unmittelbare Ausführung einer Maßnahme entstanden seien. Gem. § 2 Abs. 1 SeeFSichV habe im konkreten Fall die Pflicht zur Hilfeleistung in einem Seenotfall bestanden. Aufgrund des ersten Sichtkontaktes mit der Klägerin und ihrem Bruder durch die BP 25 unter mehreren in der Umgebung befindlichen Schiffen sei der BP 25 durch das MRCC Bremen die Rettung der Personen übertragen worden. Es habe zudem eine i.S.d. § 17 BPolG verantwortlich herbeigeführte Gefährdung von Leib und Leben der Klägerin vorgelegen. Der Einsatz der BP 25 sei auch ein verhältnismäßiges Mittel zur Beseitigung dieser Gefahr gewesen.
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Eine etwaige Absprache, dass ein näher an der Klägerin befindliches Schiff habe zurückbleiben sollen, habe es nicht gegeben.
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Die Klägerin hat am 11.05.2012 Klage erhoben. Zur Begründung hat sie ausgeführt, dass kein leichtfertig herbeigeführter Seenotfall bestanden habe. Nach umfassender Vorbereitung und Information sei der Beginn ihrer Tour der DGZRS mitgeteilt worden. Die Klägerin hätte sich nach dem nicht vorherzusehenden Eintritt ihrer Manövrierunfähigkeit auch selbst wieder aus dieser Situation befreien können, dies hätte lediglich mehrere Stunden in Anspruch genommen. Niemand der Beteiligten sei erschöpft gewesen und habe der Bergung bedurft. Der Einsatz der BP 25 sei nicht erforderlich gewesen, man habe ohne Probleme und Eile auf die „Hermann Marwede“ warten können. Weiter würden die Kosten der Höhe nach mit Nichtwissen bestritten; im Übrigen seien diese sowieso wegen der Dienstbereitschaft der BP 25 angefallen.
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Die Klägerin hat beantragt,
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den Leistungsbescheid der Beklagten vom 07.10.2010 und den Widerspruchsbescheid vom 10.04.2012 aufzuheben.
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Die Beklagte hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Sie hat die Darstellung des Sachverhalts in den angegriffenen Bescheiden wiederholt und vertieft. Auf dieser Grundlage habe eine Gefahr im polizeirechtlichen Sinne vorgelegen, der mit verhältnismäßigen Mitteln begegnet worden sei. Trotz der vorgetragenen Vorbereitung der Fahrt und des überraschenden Materialfehlers ihres Kites sei die Klägerin für den eingetretenen Seenotfall im polizeirechtlichen Sinne verantwortlich, da sich ihr die beim Kite-Surfen über eine so lange Strecke möglichen, lebensgefährdenden Risiken hätten aufdrängen müssen. Auch wenn Hochleistungs-Kiter die genannte Strecke bewältigen könnten, sei die Durchführung des Unternehmens ohne zusätzliche Sicherungsmaßnahmen auf offener See, z.B. durch ein Begleit- oder Sicherungsboot, leichtsinnig und ursächlich für die Notsituation gewesen. Die Kosten bestimmten sich bezüglich der Personalkosten nach den „Bestimmungen über wirtschaftliche Leistungen des Bundesgrenzschutzes zugunsten Dritter“ vom 07.05.2003 (Bl. 50 f. PA) und bezüglich der Betriebskosten für die BP 25 nach einer entsprechenden Kostenkalkulation (Bl. 26 ff. d. Beiakte A).
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Das Verwaltungsgericht – 3. Kammer, Einzelrichter – hat der Klage mit Urteil vom 17.09.2013 stattgegeben und den Bescheid vom 07.10.2010 und den Widerspruchsbescheid vom 10.04.2012 aufgehoben.
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Zur Begründung hat es ausgeführt, dass für den angefochtenen Kostenbescheid keine ausreichende Rechtsgrundlage bestehe. § 19 Abs. 2 S. 1 BPolG stelle keine Ermächtigung für die streitgegenständliche Kostenfestsetzung dar. Es könne dahinstehen, ob im vorliegenden Fall die Bundespolizei auf der Grundlage des § 14 Abs. 1 BPolG ermächtigt war, die kostenauslösende Seenotrettung der Klägerin bzw. deren Bruders durchzuführen. Daran sei zu zweifeln, weil § 14 Abs. 1 BPolG ausdrücklich auf die Aufgaben nach §§ 1 bis 7 BPolG Bezug nehme, die wiederum in enumerativer Form bestimmte Sonderzuständigkeiten festlegten. Auch sei fraglich, ob in einer ausweglosen Lage die zu schützenden Personen gleichzeitig als Verantwortliche in Anspruch genommen werden könnten. Jedenfalls eigne sich § 19 Abs. 2 S. 1 BPolG nicht als Grundlage für den streitgegenständlichen Kostenbescheid. Soweit der Begriff der Kosten in § 19 Abs. 2 S. 1 BPolG nicht näher definiert sei, könne zwar auf die Definition in § 1 Abs. 1 S. 1 des im Zeitpunkt des Wirksamwerdens des Widerspruchsbescheides noch in Kraft befindlichen Verwaltungskostengesetzes (VwKostG, seit dem 15.08.2013 ersetzt durch das Bundesgebührengesetz, BGebG) abgestellt werden, wonach darunter Gebühren und Auslagen zu verstehen seien. Die Regelungen des Bundeskostenrechts träfen aber nur allgemeine Regelungen über die Erhebung von Kosten, die der Ergänzung durch Rechtsverordnung bedürften. Die gesetzlichen Grundlagen für den Erlass einer Kostenordnung fänden sich in den jeweiligen Fachgesetzen. Eine solche fehle im BPolG und dementsprechend sei eine Kostenordnung auch nicht erlassen worden. Entsprechend der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Möglichkeit, die Kostenordnung in Form einer Rechtsverordnung zu erlassen, seien bestimmte Anforderungen an die gesetzliche Verordnungsgrundlage zu stellen, nämlich, dass Tendenz und Ausmaß der Verordnung vom Gesetzgeber soweit vorgezeichnet sind, dass der mögliche Inhalt der Verordnung vorhersehbar ist.
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Auf die (Verwaltungs-) Vorschrift zur Ermittlung der Personalkosten könne bereits deswegen nicht zurückgegriffen werden, weil es schon an der grundlegenden gesetzlichen (Verordnungs-)Ermächtigung im BPolG fehle. Außerdem sei die Verwaltungsvorschrift auch nicht anwendbar, weil ihr Inhalt wirtschaftliche Leistungen zugunsten Dritter betreffe, nicht aber hoheitliches Handeln der Bundespolizei.
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Auf den Zulassungsantrag der Beklagten hat der Senat die Berufung mit Beschluss vom 12.02.2014 wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen.
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Die Beklagte trägt zur Begründung ihrer Berufung vor, dass das Verwaltungsgericht fehlerhaft auf die Definition des Begriffes Kosten im VwKostG abgestellt habe. Überdies werde aus der gesetzlichen Formulierung im nunmehr geltenden § 2 Abs. 2 Nr. 4 BGebG ersichtlich, dass dieses nicht für individuell zurechenbare öffentliche Leistungen der Bundespolizei gelte. Hierdurch solle nach dem Willen des Gesetzgebers den besonderen Bindungen im Bereich der staatlichen Gefahrenabwehr Rechnung getragen werden. Es sei danach in das Ermessen des Gesetzgebers gestellt, ob er individuell zurechenbare Leistungen im Bereich der Gefahrenabwehr über von der Allgemeinheit zu tragende Steuern oder durch Gebühren und Auslagen refinanzieren möchte. Unter diesem Aspekt müsste als Erhebung von „Kosten“ i.S.d. § 19 Abs. 2 S. 1 BPolG auch die Abwälzung der bei der Polizei entstandenen Selbstkosten einer Gefahrenabwehrmaßnahme in Betracht kommen. In jedem Fall setze das Kostendeckungsprinzip i.S. einer betriebswirtschaftlichen Betrachtung der Kostenerhebung eine Grenze nach oben hin. Dies gelte auch im Falle des Ansatzes lediglich der Selbstkosten. In diesem Sinne habe die Beklagte die vom Verwaltungsgericht Hamburg im Urteil vom 21.02.1996 (Az.: 22 VG 2232/93) angewandten Maßstäbe für die Berechnung der Selbstkosten bzw. die Auferlegung dieser Kosten auf den Gefahrenverursacher zur Grundlage ihrer Berechnungen gemacht. Auch im Falle eines Verzichts auf den Erlass einer Gebühren- bzw. Kostenordnung und Abwälzung der Selbstkosten sei die Höhe der potentiellen Kosten aufgrund des Wirtschaftlichkeits- und Kostendeckungsprinzips eindeutig bestimmbar. Im Übrigen eröffne § 19 Abs. 2 S. 1 BPolG auch den Rückgriff auf eine öffentlich-rechtliche Geschäftsführung ohne Auftrag bzw. eine entsprechende Kostenbelastung der Klägerin, weil die Vorschrift deutlich mache, dass die Regelungen des öffentlichen Rechts nicht erschöpfend sein sollten.
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Die Beklagte beantragt,
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die Klage unter Aufhebung des Urteils des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 17.09.2013 abzuweisen.
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Die Klägerin beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Sie führt aus, dass im Rahmen des streitgegenständlichen Einsatzes der BP 25 keine Kosten entstanden seien, die anderenfalls nicht entstanden wären, so dass es an der Kausalität fehle. Die von der Beklagten herangezogene Gesetzesbegründung zum BGebG sei als Klarstellung zu verstehen, dass im Bereich der staatlichen Gefahrenabwehr die Selbstkosten der Gefahrabwehrbehörden durch Steuern und nicht durch Gebühren und Auslagen zu finanzieren seien, soweit nicht in einzelnen Fachgesetzen etwas Abweichendes geregelt sei. Eine solche abweichende Regelung liege aber mit Blick auf §19 Abs. 2 S. 1 BPolG gerade nicht vor. Die vom Verwaltungsgericht herangezogenen verfassungsrechtlichen Anforderungen an den Gesetzgeber müssten erst recht für eine kostenrechtliche Generalklausel gelten, mit der die Exekutive im Einzelfall Kosten unmittelbar festsetzen könnte. Auch eine Kostenerhebung im Wege der Geltendmachung einer öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag scheitere sowohl an der fehlenden Befugnis, dies im Wege eines Bescheides zu tun als auch mangels Erfüllung der Voraussetzungen derselben.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen. Diese waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.
Entscheidungsgründe
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Die Berufung ist zulässig, aber unbegründet.
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Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben. Der angefochtene Leistungsbescheid vom 7. Oktober 2010 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 10. April 2012 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten.
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Die Klägerin ist im Wege der gesamtschuldnerischen Haftung zur Erstattung der für die Seenotrettung entstandenen Kosten in Höhe von 1.508,21 Euro herangezogen worden. Ein solcher Leistungsbescheid bedarf der gesetzlichen Grundlage. Die Beklagte hat den Bescheid auf § 19 Abs. 2 Satz 1 BPolG gestützt. Nach der Vorschrift des § 19 BPolG kann die Bundespolizei eine Maßnahme selbst oder durch einen Beauftragten unmittelbar ausführen, wenn der Zweck der Maßnahme durch Inanspruchnahme der nach § 17 oder § 18 Verantwortlichen nicht oder nicht rechtzeitig erreicht werden kann (§ 19 Abs. 1 Satz 1 BPolG). Entstehen der Bundespolizei durch die unmittelbare Ausführung einer Maßnahme Kosten, so sind die nach § 17 oder § 18 Verantwortlichen zum Ersatz verpflichtet. Mehrere Verantwortliche haften als Gesamtschuldner (§19 Abs. 2 Satz 1 und 2 BPolG).
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Voraussetzung für eine rechtmäßige Heranziehung zu Kosten einer unmittelbaren Ausführung ist zunächst ein zugrundeliegendes rechtmäßiges Verwaltungshandeln. Nur für rechtmäßiges Handeln muss gezahlt werden. Der Bundespolizei obliegen die Aufgaben, die ihr durch das Bundespolizeigesetz übertragen werden oder ihr bis zum 1. November 1994 durch ein anderes Bundesgesetz oder aufgrund eines Bundesgesetzes zugewiesen worden sind (§ 1 Abs. 2 BPolG). § 6 BPolG regelt die Aufgaben auf See. Hiernach hat die Bundespolizei unbeschadet der Zuständigkeit anderer Behörden oder der Streitkräfte auf See außerhalb des deutschen Küstenmeers die Maßnahmen zu treffen, zu denen die Bundesrepublik Deutschland nach dem Völkerrecht befugt ist (§6 Satz 1 BPolG). Diese gesetzliche Aufgabenzuweisung greift hier jedoch nicht ein, da die Rettungsaktion nicht außerhalb, sondern innerhalb des Küstenmeeres stattgefunden hat. Im Bereich des Küstenmeeres obliegen allgemeinpolizeiliche Aufgaben – insbesondere die Gefahrenabwehr – grundsätzlich der Polizei des jeweiligen Küstenbundeslandes. Für den hier vorliegenden Fall einer Rettungsmaßnahme von in Seenot befindlichen Personen ist jedoch in den Blick zu nehmen, dass gemäß § 1 Abs. 4 BPolG der Bundespolizei im Rahmen ihrer Aufgaben der Schutz privater Rechte obliegt, wenn gerichtlicher Schutz nicht rechtzeitig zu erlangen ist und ohne Hilfe der Bundespolizei die Verwirklichung des Rechts vereitelt oder wesentlich erschwert würde. Darüber hinaus hat der Schiffsführer oder sonst für die Sicherheit Verantwortliche eines auf See befindlichen und zur Hilfeleistung fähigen Schiffes, dem gemeldet wird, dass sich Menschen in Seenot befinden, ihnen mit größter Geschwindigkeit zur Hilfe zu eilen und ihnen oder den betreffenden Such- und Rettungsdienst nach Möglichkeit hiervon Kenntnis zu geben (§ 2 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über die Sicherheit der Seefahrt – SeeFSichV -). Die Verordnung gilt auf den Seeschifffahrtsstraßen und darüber hinaus für Seeschiffe einschließlich Traditionsschiffe und Sportfahrzeuge im Sinne der Schiffssicherheitsverordnung vom 18. September 1998 (BGBl. I S.3013, 3023) in der jeweils geltenden Fassung, die berechtigt sind, die Bundesflagge zu führen. Keine Geltung beansprucht die Verordnung für Schiffe der Bundeswehr. Hieraus folgt, dass die Bundespolizei bei Gefahr im Verzuge (vgl. dazu § 1 Abs. 6 BPolG) berechtigt und verpflichtet war, auf den vom Bruder der Klägerin ausgelösten Seenotruf zu reagieren und die erforderlichen Rettungsmaßnahmen durchzuführen.
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Die Beklagte hat vorliegend auch im Wege der unmittelbaren Ausführung im Sinne von §19 Abs. 1 und 2 BPolG gehandelt. Unmittelbare Ausführung im Sinne dieser Vorschrift bedeutet nicht die Beseitigung einer Störung oder Gefahr im Wege der Ersatzvornahme oder des unmittelbaren Zwanges, sondern die Ausführung einer Maßnahme selbst oder durch einen Beauftragten durch Realakt in den Fällen, in denen der Zweck der Maßnahme durch Inanspruchnahme der Verantwortlichen (der Störer) nicht oder nicht rechtzeitig erreicht werden kann. Es handelt sich um eine Gefahrenabwehr mit eigenen Mitteln der Polizeibehörde durch Realakt (vgl. Drews/Wacke/Vogel/Martens Gefahrenabwehr Allgemeines Polizeirecht 9. Aufl. § 25 S. 442 f.) Die Überwindung eines entgegenstehenden Willens des Verantwortlichen ist nicht Voraussetzung (Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 5. Aufl., E Rn. 817 bb). Die Annahme einer rechtmäßigen unmittelbaren Ausführung scheitert deshalb nicht daran, dass die im Einverständnis erfolgte Rettungsmaßnahme keinen Eingriffscharakter aufweist. Wird etwa ein Nichtschwimmer durch die rasche Hilfe eines Polizeibeamten vor dem Ertrinken gerettet, so liegt darin nicht die Anwendung von Verwaltungszwang, sondern eine unmittelbare Ausführung (Lisken/Denninger a.a.O. D Rn. 157).
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Die Bundespolizei kann zur Erfüllung ihrer Aufgaben die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine Gefahr abzuwehren (§ 14 Abs. 1 BPolG). Im vorliegenden Falle durfte die Bundespolizei zum Zeitpunkt der Entscheidung über die Vornahme der Maßnahme vom Vorliegen einer erheblichen Gefahr ausgehen. Eine erhebliche Gefahr im Sinne des Abschnitts 2 des Bundespolizeigesetzes ist eine Gefahr für ein bedeutsames Rechtsgut, wie Bestand des Staates, Leben, Gesundheit, Freiheit, wesentliche Vermögenswerte oder andere strafrechtlich geschützte Güter von erheblicher Bedeutung für die Allgemeinheit (§14 Abs. 2 BPolG). Aufgrund des durch den Bruder der Klägerin ausgelösten Notrufes und der fehlenden Einsatzbereitschaft der Kite-Ausrüstung durfte ohne Weiteres von einer Gefahr für Leben und Gesundheit der beiden Kite-Surfer ausgegangen werden. Da das Vorliegen einer Gefahr zum Zeitpunkt der Entscheidung über die Vornahme der Maßnahme beurteilt werden muss, kommt es nicht darauf an, ob die Klägerin oder ihr Bruder noch in der Lage gewesen wären, mit ihrem Kite Helgoland zu erreichen. Aus der Natur der polizeilichen Gefahrenabwehr folgt, dass die Unerlässlichkeit einer Maßnahme nicht danach zu beurteilen ist, wie sich die Sachlage später – vielleicht nach eingehender Beweisaufnahme – darstellt, sondern nach Maßgabe der zum Zeitpunkt der Vornahme der Maßnahme bestehenden Verhältnisse. Es genügt, dass bei objektiver Betrachtung in diesem Zeitpunkt eine Sachlage gegeben war, die die Annahme einer gegenwärtigen Gefahr rechtfertigte, auch wenn sich dies im Nachhinein nicht bestätigt (BVerwG, Urt. v. 26.02.1974, DÖV 1974, 637).
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Das Verwaltungsgericht hat letztlich offengelassen, ob im Falle der Rettung von Risikosportlern aus einer ausweglosen Lage die gefährdeten und polizeilich zu schützenden Personen gleichzeitig als Verantwortliche für die Gefahr (Störer) in Anspruch genommen werden können. Der Senat kann diese Frage im vorliegenden Falle ebenfalls offenlassen, merkt jedoch gleichwohl an: Nach der auch für den Verursacherbegriff in § 17 Abs. 1 BPolG anzuwendenden Theorie der unmittelbaren Verursachung ist ein Verhalten dann ursächlich, wenn es für sich gesehen die polizeirechtliche Gefahrenschwelle überschreitet und dadurch die hinreichende Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintrittes begründet oder erhöht (Schenke in: Schenke/Graulich/Rutig, Sicherheitsrecht des Bundes, 2014, § 17 BPolG, Rn. 18). In Literatur und Rechtsprechung wird diese Frage in den Fällen der Ausübung risikoreichen Sportes unterschiedlich beantwortet. Während etwa vertreten wird, der Sportausübende sei nicht Störer (vgl. etwa Götz, Allgemeines Polizeirecht, 15. Aufl., 2013, § 14 Rn. 48), sind im sogenannten „Mordloch-Höhlen-Fall“ zwei Sporttaucher, die in die Höhle eingestiegen waren und aus eigener Kraft nicht mehr zurückkonnten, nach Bergung im Rahmen einer von der Polizei geleiteten Rettungsaktion als Verantwortliche angesehen worden (vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 20.09.1981 – 1 S 2484/81 -, VBlBW 1994 S. 20 f.). Auch wenn die Distanz zwischen St. Peter-Ording und Helgoland von Hochleistungssurfern bewältigt werden kann und man davon ausgeht, dass ein bis dahin unerkannter Materialfehler an der Sicherheitsausrüstung eines der Kites zu der Notfalllage geführt hat, spricht einiges dafür, im vorliegenden Falle von einer Verantwortlichkeit im Sinne von § 19 Abs. 1 BPolG auszugehen. Hierfür spricht insbesondere, dass die Sportler trotz der – allerdings für einen vorangegangenen, zunächst abgesagten Termin – ausgesprochenen Warnung der Polizei gestartet waren, ohne ein Begleitboot zu organisieren. Dies dürfte die Annahme rechtfertigen, dass die Beteiligten die polizeirelevante Gefahrenschwelle bereits in dem Moment übertraten, als sie entgegen den ausdrücklichen Hinweisen auf die Gefahrgeneigtheit ihres Vorhabens zu ihrer Tour von erheblicher Länge ohne Begleitboot oder andere vergleichbare Eigensicherung auf offener See aufbrachen.
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Letztlich kann der Senat diese Frage offenlassen, weil § 19 Abs. 2 Satz 1 BPolG für die hier geltend gemachten Kosten keine Rechtsgrundlage bietet. Die Verpflichtung zum Ersatz von Kosten setzt nach dem Wortlaut des § 19 Abs. 2 Satz 1 BPolG voraus, dass Kosten „durch“ die unmittelbare Ausführung einer Maßnahme entstanden sind. Ersatzfähig sind nur solche Kosten, die in unmittelbar kausalem Zusammenhang mit der Maßnahme stehen. Der Ersatz von allgemeinen Personalkosten oder sonstigen Fix- bzw. sogenannten Sowiesokosten sieht die Vorschrift nicht vor. Sie erfasst lediglich solche Kosten, die ohne die unmittelbare Ausführung der Maßnahme nicht angefallen wären und sich rechnerisch ohne Weiteres von den allgemeinen Sach- und Personalkosten der Verwaltung deutlich abgrenzen lassen (vgl. hierzu OVG Münster, Beschl. v. 04.08.2006 – 4 A 2976/05 -, Juris; OVG Koblenz, Urt. v. 25.08.2005 – 12 A 10619/05 -, Juris; Schenke in: Schenke/Graulich/Rutig, Sicherheitsrecht des Bundes, 2014 § 19 BPolG Rn. 16; Drewes/Malmberg/Walter, Bundespolizeigesetz, Zwangsanwendung nach Bundesrecht, 4. Aufl. 2010, § 19 Rn. 29). Für die Auffassung, dass § 19 Abs. 2 BPolG einen unmittelbar kausalen Zusammenhang zwischen Kosten und unmittelbarer Ausführung verlangt, spricht auch der Kontrast zur früheren Kostenregelung des § 40 Abs. 2 Nr. 2 Bundesgrenzschutzgesetz (BGBl. I 1972, S. 1834, BGSG). Diese Regelung sprach allgemeiner vom „Ersatz der Aufwendungen“ der Beklagten im Falle einer unmittelbaren Ausführung zur Gefahrenabwehr. Demgegenüber ist der Wortlaut des § 19 Abs. 2 Satz 1 BPolG augenscheinlich enger gefasst. Für das Erfordernis eines unmittelbar kausalen Zusammenhangs spricht in systematischer Hinsicht der Abgleich mit der Regelung des § 50 Abs. 3 Satz 1 BPolG. Diese Vorschrift regelt die Kostenerstattungspflicht im Falle einer Sicherstellung und Verwahrung. In der Gesetzesbegründung (BT-Drs. 12/7562 S. 77) wird klargestellt, dass „Kosten der Sicherstellung (…) alle bei der Sicherstellung und ihrer Durchführung sowie der etwaigen Verwertung anfallenden Ausgaben“ zu verstehen sind. Hiervon werden nur die unmittelbar kausalen Kosten der Sicherstellung und Verwahrung erfasst (Drewes/Malmberg/Walter Bundespolizeigesetz, Zwangsanwendung nach Bundesrecht, 4. Aufl. 2010, §50 Rn. 9).
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Die so gefundene Auslegung, wonach allgemeine Personalkosten und sonstige Fix- bzw. Sowiesokosten nicht dem Kostenbegriff des § 19 Abs. 2 Satz 1 Bundespolizeigesetz unterfallen, hierunter vielmehr nur die „Mehrkosten“ der unmittelbaren Ausführung zu verstehen sind, entsprechen dem Grundsatz, dass die den Gefahrenabwehrbehörden im Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung entstehende Kostenlast, das heißt Personal- und Sachkosten, zunächst von diesen selbst beziehungsweise ihrem Rechtsträger zu bewältigen ist, es sei denn der Gesetzgeber hat eine Kostenerstattung ausdrücklich geregelt.
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Entscheidend ist vorliegend, dass eine weite Auslegung des § 19 Abs. 2 BPolG den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Bestimmtheit einer Kostenerstattungsnorm widersprechen würde. Gesetzliche Grundlagen decken den Erlass eines belastenden Verwaltungsaktes nur dann, wenn sie (in Parallele zu dem, was Art. 80 Abs. 1 GG bei Verordnungsermächtigungen fordert) „nach Inhalt, Gegenstand, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt und begrenzt“ sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.10.1970 – BVerwG IV C 95.68 -, Buchholz 407.4 § 8 Fernstraßengesetz Nr. 6 S. 4 und 7 f.). Dies folgt aus dem Bundesverfassungsrecht, nämlich aus dem Rechtsstaatsprinzip (BVerwG, Urt. v. 21.10.1970, a.a.O. S. 7). Wollte man § 19 Abs. 2 BPolG im Sinne einer umfassenden Kostenerstattungsermächtigung in Fällen der unmittelbaren Ausführung verstehen, so wäre den genannten Anforderungen nicht Genüge getan, weil nicht hinreichend bestimmt ist, welche allgemeinen Vorhaltekosten ersatzfähig sein sollen und wie deren Höhe zu berechnen ist.
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Grundsätzlich kann eine Gebührenregelung allerdings auch im Verordnungswege erfolgen. In einem solchen Falle muss der Gesetzgeber – wie bereits ausgeführt – Tendenz und Ausmaß der zu treffenden Regelung im Rahmen der Verordnungsermächtigung soweit bestimmen, dass der mögliche Inhalt der zu erlassenen Verordnung voraussehbar ist. Auch unter Beachtung der Prinzipien der Kostendeckung und der Äquivalenz lassen sich nämlich Kostenordnungen denken, die voneinander völlig verschieden sind und den Bürger unterschiedlich belasten, sodass sich mit diesen Kriterien allein das Ausmaß der Ermächtigung nicht hinreichend bestimmen lässt (BVerfG, Beschl. v. 11.10.1966 – 2 BvR 179/64-, NJW1967, 339 f.).
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Eine Rechtsverordnung, die im Tatbestand den Grund und in der Rechtsfolge das Ausmaß der Kostentragung im Falle einer unmittelbaren Ausführung durch die Bundespolizei regelt, existiert nicht. Hierauf kann sich der Leistungsbescheid folglich nicht stützen. Die Frage einer ausreichenden Verordnungsermächtigung im Bundespolizeigesetz für den Erlass einer solchen Rechtsverordnung stellt sich bei dieser Sachlage nicht.
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Der angefochtene Leistungsbescheid kann sich auch nicht unmittelbar auf die Vorschrift des § 19 Abs. 2 Satz 1 BPolG stützen. Ausweislich der Berechnung in den angefochtenen Bescheiden werden nämlich nicht etwa – was denkbar wäre – unmittelbar verursachte Kosten (wie etwa erhöhter Kraftstoffverbrauch infolge gebotener Fahrt unter Volllast oder Mehrkosten, die infolge der Erreichung der Gefahrenstelle im Hinblick auf erhöhten Kraftstoffbedarf erforderlich wurden) geltend gemacht, sondern ein bestimmter Stundensatz pro eingesetztem Beamten und eingesetzter Zeit, mithin allgemeine Personalkosten, ferner allgemeine Betriebskosten für das Einsatzschiff Typ 66.
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Diese Kosten können auch nicht – wie die Beklagte in der mündlichen Verhandlung argumentiert hat – deshalb als Mehrkosten der unmittelbaren Ausführung verstanden werden, weil das Einsatzschiff während des Rettungseinsatzes seine „eigentlichen“ Aufgaben nicht wahrnehmen konnte. Zum einen gehört – unter den im Gesetz genannten Voraussetzungen – auch der Schutz privater Rechte Dritter zu den Aufgaben der Bundespolizei. Zum anderen ist nicht ersichtlich, dass durch den Rettungseinsatz anderweitig unmittelbar Kosten verursacht wurden, weil die BP 25 einer anderen Aufgabe nicht nachkommen konnte. Der hypothetische Verhinderungsfall infolge der durch den Rettungseinsatz eingetretenen Bindung macht die allgemeinen Personal- und Betriebskosten nicht zu Kosten, die „durch“ die unmittelbare Ausführung entstanden sind.
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Eine Rechtsgrundlage für die Geltendmachung der streitgegenständlichen Kosten findet sich auch weder in dem bis zum 14. August 2013 geltenden Verwaltungskostengesetz des Bundes beziehungsweise dem Nachfolgegesetz, dem Bundesgebührengesetz (BGBl. I 2013, S. 3154) noch im Verwaltungsvollstreckungsgesetz (BGBl. I 1953, 157 – VwVG -). Streitgegenständlich ist vorliegend die Frage einer aus der staatlichen Gefahrenabwehrpflicht resultierenden Kostentragungspflicht. Hierbei handelt es sich um eine außerhalb des eigentlichen Abgabenrechts (Steuern, Gebühren, Beiträge, Sonderabgaben) begründete öffentlich-rechtliche Geldleistungspflicht eigener Art (Götz, DVBl. 1984, S. 14; Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht mit Versammlungsrecht, 8. Aufl. 2014, § 25 Rn. 3). Es handelt sich nicht um Kosten (Gebühren und Auslagen) im Sinne des Bundesgebührengesetzes. § 2 Abs. 2 Nr. 4 BGebG stellt insoweit ausdrücklich klar, dass die Anwendbarkeit dieses Gesetzes nicht für individuell zurechenbare öffentliche Leistungen der Bundespolizei gilt. Für das – hier noch einschlägige – Verwaltungskostengesetz des Bundes gilt nichts anderes. Insoweit bestimmte § 1 Abs. 1 Nr. 1 VwKostG hinsichtlich des Anwendungsbereiches, dass dieses Gesetz für die Kosten öffentlich-rechtlicher Verwaltungstätigkeit der Behörden des Bundes gilt, soweit die bei Inkrafttreten dieses Gesetzes geltenden bundesrechtlichen Vorschriften für eine besondere Inanspruchnahme oder Leistung der öffentlichen Verwaltung (kostenpflichtige Amtshandlung) die Erhebung von Verwaltungsgebühren oder die Erstattung von Auslagen vorsehen und keine inhaltsgleichen oder entgegenstehenden Bestimmungen enthalten oder zulassen. Das Verwaltungskostengesetz setzt folglich einen Kostentatbestand bereits voraus und normiert diesen nicht eigenständig.
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Auch die Kostenerstattungsvorschrift des § 19 Abs. 1 Satz 1 VwVG normiert keine die hier in Streit stehenden Mehrkosten einer unmittelbaren Ausführung umfassende Kostenerstattungspflicht. Gemäß § 19 Abs. 1 Satz 1 VwVG werden für Amtshandlungen nach diesem Gesetz Kosten (Gebühren und Auslagen) gemäß § 337 Abs. 1, 338 – 346 der Abgabenordnung erhoben. Als Amtshandlung nach diesem Gesetz kommt am ehesten noch § 12 in Betracht, wonach die Vollzugsbehörde den Pflichtigen zur Handlung, Duldung oder Unterlassung zwingen oder die Handlung selbst vornehmen kann, wenn die Ersatzvornahme oder das Zwangsgeld nicht zum Ziel führt oder diese untunlich sind. Die der vorliegenden Kostenforderung zugrunde liegenden Rettungsmaßnahme lässt sich jedoch nicht als unmittelbarer Zwang im Sinne von § 12 VwVG verstehen und stellt deshalb auch keine Amtshandlung im Sinne des VwVG dar. Selbst wenn man aber die unmittelbare Ausführung als Amtshandlung im Sinne des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes verstehen wollte, fehlt es an einem konkreten Gebührentatbestand für die hier geltend gemachten Kosten. Gemäß §§337 Abs. 1 Satz 1, 338 AO sind im Vollstreckungsverfahren nur eine beschränkte Zahl von Gebühren ersatzfähig, von denen die hier in Streit stehende unmittelbare Ausführung nicht erfasst wird. Die geltend gemachten Kosten stellen auch keine ersatzfähigen Auslagen dar. Einer der in § 344 Abs. 1 Nr. 1 – 7 AO normierten Auslagetatbestände liegt nicht vor. § 344 Abs. 1 Nr. 8 AO erweitert den Auslagenersatz unter anderem auf alle Beträge, die der Behörde durch Ausführung des unmittelbaren Zwanges entstanden sind. Auch hier erfasst der Begriff der Auslagen jedoch nur die tatsächlichen Aufwendungen und Unkosten der Behörde und des handelnden Beamten im Einzelfall, die nach der tatsächlich entstandenen Höhe erhoben werden. Allgemeine Fixkosten wie zum Beispiel die Personalkosten und die Vorhaltung von Verwaltungseinrichtungen werden hiervon nicht erfasst (vgl. Hohrmann, in: Hübschmann/Hepp/Spitaler AO/FGO, Komm. Loseblatt, Stand: Juli 2014, §337 AO Rn. 7 f.; vgl ferner BVerwG, Urt. v. 21.11.1980 – 4 C 71/78 -, NJW 1981,1571). Die streitgegenständliche Kostenforderung konnte daher auch nicht auf der Grundlage des § 19 Abs. 1 Satz 1 VwVG ergehen.
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Auch die Geltendmachung eines Kostenanspruchs nach den Grundsätzen der Geschäftsführung ohne Auftrag im Sinne der §§ 677 ff. BGB scheidet vorliegend aus. Ein solcher Ansatz ist dann verwehrt, wenn erschöpfende Regelungen des speziellen öffentlichen Rechts bestehen (vgl. nur Ossenbühl/Cornils, Staatshaftungsrecht 6. Aufl. 2013, S. 415; Gurlit in: Erichsen/Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, 14. Aufl., 2010 §35 Rn. 14 m.w.N.). Vor dem Hintergrund des Grundsatzes des Gesetzesvorbehalts für den Erlass von Kostenbescheiden kann das oben gewonnene Auslegungsergebnis nicht durch Rückgriff auf die zivilrechtlichen Vorschriften über die Geschäftsführung ohne Auftrag unterlaufen werden. Bestehen gesetzliche Sonderregelungen für das Verhältnis zwischen Geschäftsführer und Geschäftsherrn, schließen diese die Anwendung der §§ 677 ff. BGB aus (vgl. BVerwG, Urt. v. 01.12.2010 – 9 C 8.09-, NVwZ 2011, 690; vgl. auch BGH, Urt. v. 13.11.2013- III ZR 70/03- NJW 2004, 213).
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Hiervon abgesehen wäre jedenfalls auch die Geltendmachung einer entsprechenden Forderung mangels gesetzlicher Grundlage durch Leistungsbescheid nicht möglich (OVG für das Land Mecklenburg-Vorpommern, Urt. v. 30.01.2013 – 3 L 93/09 -, Juris).
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Abschließend sei noch angemerkt, dass die Rechtsprechung des VGH Mannheim (Urt. v. 20.09.1981 – 1 S 2484/81 -, VBlBW 1984, S. 20 f. sowie des VG Hamburg v. 21.02.199622 VG 2232/93 – (auf diese beiden Urteil hat sich die Beklagte berufen) an der Rechtsauffassung des Senats nicht zu ändern vermag. Das sogenannte „Mordloch-Höhlen-Urteil“ des VGH Mannheim ist auf der Grundlage einer anderen gesetzlichen Norm über die Kostenerstattung ergangen (§ 78 des Polizeigesetzes für Baden-Württemberg in der seinerzeit geltenden Fassung). Diese Vorschrift zählte zu den Kosten alle unmittelbaren und mittelbaren persönlichen und sächlichen Ausgaben für die allgemeinen Polizeibehörden und die Polizeidienststellen. Für eine weite Auslegung des § 19 Abs. 2 Bundespolizeigesetz gibt diese Entscheidung nichts her. Das Verwaltungsgericht Hamburg wiederum setzt sich mit den Anforderungen an die hinreichende Bestimmtheit einer Kostengrundlage nicht auseinander.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
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Die Revision war nicht zuzulassen, da keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorlag.
