VG Arnsberg, Beschluss vom 3. Juli 2015 – 1 L 1279/14
Zum einstweiligen Rechtsschutz wegen Untersagung der Durchführung von Unterrichtsmaßnahmen für die beschleunigte Grundqualifikation und Weiterbildung von Berufskraftfahrern
Tenor
Die aufschiebende Wirkung der Klage 1 K 3281/14 gegen die Ordnungsverfügung der C. Arnsberg vom 6. November 2014 wird hinsichtlich der in Ziffer 1. des vorgenannten Bescheides getroffenen Untersagungsanordnungen wiederhergestellt und hinsichtlich der in Ziffer 2. des Bescheides enthaltenen Zwangsgeldandrohung angeordnet.
Gründe
Die Antragstellerin wendet sich im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes gegen eine Ordnungsverfügung der C. Arnsberg (C. ), mit der diese ihr unter Androhung eines Zwangsgeldes und Anordnung der sofortigen Vollziehung untersagte, Unterrichtsmaßnahmen für die beschleunigte Grundqualifikation und die Weiterbildung nach dem Berufskraftfahrer-Qualifikations-Gesetz (BKrFQG) durchzuführen und entsprechende Bescheinigungen hierüber auszustellen.
Die Antragstellerin, die bis zum 31. Januar 2013 im Besitz einer Fahrschulerlaubnis der Klasse CE war, betreibt seit ihrer Gründung im Jahr 2007 eine Einrichtung, in der sie unter anderem die vorgenannten Unterrichts- und Weiterbildungsmaßnahmen anbietet. Daneben erfolgte dort die Ausbildung weiterer Berufsgruppen. Die Südwestfälische Industrie- und Handelskammer zu Hagen (SIHK) hat die Antragstellerin ausweislich eines Schriftstücks vom Juni 2009 – auf dessen Inhalt verwiesen wird – als Ausbildungsbetrieb geprüft und anerkannt. Der Umfang der Anerkennung ist – mit Ausnahme der Anerkennung der Antragstellerin als Ausbildungsbetrieb für Bürokaufleute – zwischen den Beteiligten streitig.
Darüber hinaus ist die Antragstellerin mit Zertifikat der ZERTPUNKT GmbH als von der Anerkennungsstelle der Bundesagentur für Arbeit anerkannte Zertifizierungsstelle vom 6. September 2010 bis zum 5. September 2013 als zugelassener Träger für die Förderung der beruflichen Weiterbildung nach dem Recht der Arbeitsförderung anerkannt worden. Mit weiteren Zertifikaten vom 27. September 2010 und vom 6. September 2011 nebst zugehörigen Anlagen, auf deren Inhalt verwiesen wird, ließ die ZERTPUNKT GmbH zudem von der Antragstellerin angebotene Maßnahmen für die Förderung der beruflichen Weiterbildung nach dem Recht der Arbeitsförderung bis zum 26. September 2013 zu.
Am 24. Februar 2011 fand eine Beratung der Antragstellerin durch einen Mitarbeiter der SIHK bezüglich des Ausbildungsberufs „Berufskraftfahrer/in“ statt. Ausweislich des hierüber gefertigten – in Teilen unvollständigen – Besuchsberichts erfolgte die Beratung anlässlich einer von der Antragstellerin beabsichtigten Teilnahme „an einer Ausschreibung für eine Umschulungsmaßnahme Berufskraftfahrer“ bei der Arbeitsagentur. Nach dem Besuchsbericht wurde der Ehemann der Geschäftsführerin der Antragstellerin im Zuge der Beratung darauf hingewiesen, dass die Vorlage weiterer Unterlagen (z.B. Rahmenlehrplan) erforderlich sei. Als Ergebnis der Beratung hält der Besuchsbericht zudem fest, dass die Ausbildungsstätte der Antragstellerin nach ihrer Art und Einrichtung sowie nach dem Warensortiment nur bedingt für die beabsichtigte Ausbildung bzw. Umschulung geeignet sei. Auf den weiteren Inhalt des Besuchsberichts wird im Übrigen verwiesen.
Die TQCert GmbH und die ZERTPUNKT GmbH stellten unter dem 20. Januar 2012 und dem 16. April 2013 zu Gunsten eines am Sitz der Antragstellerin unter dem Namen von deren Geschäftsführerin betriebenen Ausbildungszentrums („B. Romy Eick“) weitere Zertifikate über die Zulassung als Träger für die Förderung der beruflichen Weiterbildung nach dem Recht der Arbeitsförderung und über die Zulassung der Weiterbildungsmaßnahme für die Förderung der beruflichen Weiterbildung nach dem Recht der Arbeitsförderung mit einer Gültigkeitsdauer bis zum 19. Januar 2015 bzw. bis zum 15. April 2016 aus.
Nach dem Wegfall der Fahrschulerlaubnis zum 1. Februar 2013 infolge eines von ihr erklärten Verzichts führte die Antragstellerin weiterhin Unterrichtsmaßnahmen für die beschleunigte Grundqualifikation und die Weiterbildung nach dem BKrFQG durch und stellte hierüber – ebenso wie das B. S. Eick – entsprechende Bescheinigungen aus. In den Bescheinigungen wurde darauf hingewiesen, dass die Antragstellerin bzw. das B. S. F. als Ausbildungsstätte gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 1 BKrFQG vom N. Kreis anerkannt sei.
In der Folgezeit legten mehrere Teilnehmer der unter anderem von der Antragstellerin angebotenen Unterrichts- bzw. Weiterbildungsmaßnahmen entsprechende Teilnahmebescheinigungen zwecks Eintragung der Schlüsselnummer 95 (Nachweis der Berufskraftfahrerqualifikation) in ihre Fahrerlaubnisse bei der Fahrerlaubnisbehörde des N. Kreises vor. Diese sah mit Blick auf den ihr gegenüber von der Antragstellerin erklärten Verzicht auf deren Fahrschulerlaubnis zunächst von den begehrten Eintragungen ab und wies die Antragstellerin darauf hin, dass es sich bei ihr nicht mehr um eine anerkannte Ausbildungsstätte im Sinne des § 7 Abs. 1 Nr. 1 BKrFQG handele. Daraufhin räumte der Ehemann der Geschäftsführerin der Antragstellerin ein, dass die Bescheinigungen hinsichtlich des darin genannten Anerkennungstatbestandes nicht ordnungsgemäß ausgestellt worden seien. Gleichwohl treffe es aber nach wie vor zu, dass die Antragstellerin eine anerkannte Ausbildungsstätte im Sinne des BKrFQG sei. Denn bei ihr handele es sich jedenfalls um einen Ausbildungsbetrieb und eine Bildungseinrichtung nach § 7 Abs. 1 Nr. 3 und 4 BKrFQG. Dies folge aus den unterschiedlichen Anerkennungen bzw. Zertifizierungen durch die SIHK, die ZERTPUNKT GmbH und die TQCert GmbH.
Nachdem die SIHK auf telefonische Nachfrage gegenüber der Fahrerlaubnisbehörde des N. Kreises mitgeteilt hatte, dass weder die Antragstellerin noch das B. S. F. als Ausbildungsbetrieb registriert und sie auch nicht zur Durchführung von Bildungsmaßnahmen nach dem Berufsbildungsgesetz (BBiG) berechtigt seien, bat die Fahrerlaubnisbehörde des N. Kreises die C. unter dem 13. August 2014 um einen fachaufsichtlichen Hinweis, ob sie die von der Antragstellerin bzw. dem B. S. F. ausgestellten Bescheinigungen bei der Eintragung der Schlüsselnummer 95 berücksichtigen könne.
Der Ehemann der Geschäftsführerin der Antragstellerin bzw. ihr Verfahrensbevollmächtigter legten daraufhin in mehreren Gesprächen und Schreiben gegenüber der C. bzw. der SIHK dar, dass es sich nach ihrer Auffassung bei der Antragstellerin um eine kraft Gesetzes anerkannte Ausbildungsstätte im Sinne des § 7 Abs. 1 Nr. 3 und 4 BKrFQG handele. Eine gesonderte behördliche Anerkennung nach § 7 Abs. 2 BKrFQG sei daher für die Fortführung der von ihr angebotenen Unterrichts- und Weiterbildungsmaßnahmen nicht erforderlich. Zur Begründung wiederholten sie im Wesentlichen das Vorbringen des Ehemanns der Geschäftsführerin der Antragstellerin gegenüber der Fahrerlaubnisbehörde des N. Kreises und wiesen – unter Vorlage von Anmeldeanträgen, -bestätigungen sowie Gebührenbescheiden der IHK Dortmund vom 4. September 2007, 9. November 2009, vom 3. August 2010 und vom 23. August 2011 und diversen Abschlusszeugnissen – ergänzend darauf hin, dass die Antragstellerin dort in der Vergangenheit mehrere Prüflinge im Ausbildungsberuf „Berufskraftfahrer/in“ zur Abschlussprüfung angemeldet habe.
Auf entsprechende Anfrage teilte die SIHK der C. bzw. dem Verfahrensbevollmächtigten der Antragstellerin mit Schreiben vom 4. September 2014 und 16. September 2014 mit, dass es sich bei der Antragstellerin nicht um eine anerkannte Ausbildungsstätte im Sinne des § 7 Abs. 1 Nrn. 3 und 4 BKrFQG handele. Eine Anerkennung als Ausbildungsbetrieb, der eine Berufsausbildung in den in § 4 Abs. 1 Nr. 2 BKrFQG genannten Ausbildungsberufen durchführe, sei nicht gegeben (Nr. 3). Die Antragstellerin sei im Jahr 2009 lediglich als Ausbildungsbetrieb für Bürokaufleute anerkannt worden. Eine weitergehende Anerkennung bestehe nicht. Eine solche ergebe sich auch nicht aus der in der Vergangenheit durch die Antragstellerin erfolgten Anmeldung von Kandidaten zur Abschlussprüfung im Ausbildungsberuf „Berufskraftfahrer/in“. Hierbei habe es sich um sogenannte „Externenzulassungen“ gehandelt, bei der eine vorausgegangene Berufsausbildung gerade nicht erforderlich sei. Die vorgelegten Gebührenbescheide beträfen ebenfalls eine „Externenprüfung“ und eine weitere Prüfung, die nicht im Zusammenhang mit der Ausbildung „Berufskraftfahrer/in“ gestanden habe. Die Antragstellerin sei schließlich auch keine Bildungseinrichtung, die eine Umschulung zum Berufskraftfahrer / zur Berufskraftfahrerin oder zur Fachkraft im Fahrbetrieb auf der Grundlage einer nach § 58 oder § 59 des Berufsbildungsgesetzes (BBiG), jeweils in Verbindung mit § 60 BBiG, erlassenen Regelungen durchführe (Nr. 4). Denn im Anschluss an den im Jahr 2011 durchgeführten Beratungsbesuch eines Mitarbeiters der SIHK bei der Antragstellerin habe diese – trotz Erläuterung des insoweit notwendigen weiteren Vorgehens – keinen Anerkennungsantrag gestellt. Gegenteiliges folge auch nicht aus den eingereichten Zertifikaten der ZERTPUNKT GmbH bzw. der TQCert GmbH. Denn diese Zertifikate träfen keine Aussage darüber, ob eine Anerkennung als Bildungseinrichtung im Sinne des § 7 Abs. 1 Nr. 4 BKrFQG hinsichtlich der Antragstellerin vorliege.
Mit Schreiben vom 18. September 2014 wies die C. den Verfahrensbevollmächtigten der Antragstellerin darauf hin, dass diese seit dem 1. Februar 2013 nicht mehr berechtigt gewesen sei, Schulungsmaßnahmen auf der Grundlage des BKrFQG durchzuführen und Bescheinigungen hierüber auszustellen. Sie forderte ihn zugleich auf, die Einstellung entsprechender Maßnahmen durch die Antragstellerin zu veranlassen.
Mit Schreiben vom 16. Oktober 2014 teilte der Verfahrensbevollmächtigte der Antragstellerin der C. mit, dass die Antragstellerin die zunächst unterbrochenen Schulungsmaßnahmen wieder aufnehmen und nunmehr um den Erlass einer rechtsmittelfähigen Ordnungsverfügung gebeten werde.
Mit Ordnungsverfügung vom 6. November 2014 untersagte die C. der Antragstellerin daraufhin unter Androhung eines Zwangsgeldes und Anordnung der sofortigen Vollziehung, einerseits die Durchführung von Unterrichtsmaßnahmen für die beschleunigte Grundqualifikation und die Weiterbildung nach dem BKrFQG und anderseits die Ausstellung von Bescheinigungen über die Weiterbildung gem. § 5 Abs. 1 Nr. 2 BKrFQV. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt: Die Antragstellerin verstoße durch die (fortgeführten) Unterrichtsmaßnahmen und die Ausstellung entsprechender Bescheinigungen im Anschluss an den von ihr erklärten Verzicht auf die ursprünglich bestehende Fahrschulerlaubnis gegen die Bestimmungen des BKrFQG. Derartige Unterrichtsmaßnahmen und die Ausstellung von Bescheinigungen hierüber dürften nur durch anerkannte Ausbildungsstätten für die beschleunigte Grundqualifikation und Weiterbildung durchgeführt bzw. erteilt werden. Um eine solche handele es sich bei der Antragstellerin jedoch infolge des erklärten Verzichts auf die Fahrschulerlaubnis nicht mehr, da hierdurch die gesetzlichen Anerkennungsvoraussetzungen entfallen seien. Wie sich aus den Schreiben der SIHK vom 4. September 2014 und vom 16. September 2014 ergebe, handele es sich bei der Antragstellerin auch nicht um eine anerkannte Ausbildungsstätte im Sinne des § 7 Abs. 1 Nr. 3 und 4 BKrFQG. Die damit erforderliche behördliche Anerkennung im Sinne des § 7 Abs. 1 Nr. 5 BKrFQG in Verbindung mit § 7 Abs. 2 BKrFQG liege – in Ermangelung eines entsprechenden Antrags – ebenfalls nicht vor.
Die Antragstellerin hat am 28. November 2014 Klage (1 K 3281/14) gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners erhoben. Zur Begründung des zugleich gestellten Antrags auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes wiederholt sie ihr Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren.
Sie beantragt – sinngemäß -,
die aufschiebende Wirkung ihrer am 28. November 2014 erhobenen Klage 1 K 3281/14 gegen die Ordnungsverfügung der C. B1. vom 6. November 2014 wiederherzustellen bzw. hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung anzuordnen,
hilfsweise,
die in der Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 6. November 2014 verfügte Anordnung der sofortigen Vollziehung aufzuheben.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung wiederholt er die Ausführungen in der angegriffenen Ordnungsverfügung und trägt – teils unter Bezugnahme auf ein Schreiben der SIHK vom 11. Dezember 2014 – ergänzend vor:
Die angegriffene Ordnungsverfügung sei rechtmäßig.
Die C. sei insbesondere für den Erlass der Ordnungsverfügung zuständig gewesen. Maßgeblich hierfür sei, dass es sich bei der Antragstellerin nach dem Verzicht auf die ursprünglich vorhandene Fahrschulerlaubnis und angesichts ihrer zu verneinenden Eigenschaft als Ausbildungsbetrieb bzw. Bildungseinrichtung im Sinne des § 7 Abs. 1 Nrn. 3 und 4 BKrFQG nicht (mehr) um eine von Gesetzes wegen anerkannte Ausbildungsstätte im Sinne des BKrFQG handele. Dementsprechend könne sie diesen Status nur im Wege einer behördlichen Anerkennung erlangen. Für die Anerkennung und die Überwachung der von ihr anerkannten Ausbildungsstätten sei aber die C. zuständig. Nichts anderes könne für Fälle der vorliegenden Art gelten, in denen ein Antrag – mit dem möglichen Risiko einer Ablehnung – erst gar nicht gestellt werde, sondern in unzulässiger Weise ohne die erforderliche behördliche Anerkennung Unterrichts- bzw. Weiterbildungsmaßnahmen auf der Grundlage des BKrFQG angeboten würden.
Soweit die Antragstellerin sich zur Begründung ihres vermeintlichen Status als anerkannte Ausbildungsstätte im Sinne des § 7 Abs. 1 Nr. 3 BKrFQG auf die „Bescheinigung“ der SIHK aus dem Jahr 2009 berufe, sei dem nicht zu folgen. Hierbei handele es sich lediglich um eine Urkunde, mit der das Ausbildungsengagement bestimmter Betriebe gewürdigt werde. Hiermit gehe aber keine konstitutive – noch dazu allumfassende – Anerkennung als Ausbildungsbetrieb einher. Das Schriftstück lasse nach Form und Inhalt jeglichen Charakter einer rechtsförmigen Entscheidung vermissen. Bestätigt werde diese Bewertung zudem durch einen in der Zeitschrift „Südwestfälische Wirtschaft“, Ausgabe Juli/August 2009, S. 9 erschienen Artikel, in dem die durch die Überreichung entsprechender Ehrenurkunden betriebene Auszeichnungspraxis durch die SIHK im Einzelnen beschrieben werde. Im Übrigen wisse die Antragstellerin – auf Grund ihrer seinerzeit erfolgten Anerkennung als Ausbildungsbetrieb für Bürokaufleute – auch um den Ablauf eines Anerkennungsverfahrens. Ihr könne daher nicht unbekannt sein, dass an dessen Ende nicht die Übergabe einer derartigen Urkunde stehe.
Die Voraussetzungen einer Bildungseinrichtung im Sinne des § 7 Abs. 1 Nr. 4 BKrFQG erfülle die Antragstellerin nach den Feststellungen in dem Beratungsbericht vom 24. Februar 2011 ebenfalls nicht. Diese Feststellungen beanspruchten nach wie vor Gültigkeit, da die Antragstellerin zu keinem Zeitpunkt versucht habe, die noch fehlenden Unterlagen bei der SIHK vorzulegen bzw. die sonstigen Eignungsvoraussetzungen zu schaffen und nachzuweisen.
Schließlich bestünden auch keine Anhaltspunkte dafür, dass die Antragstellerin – wie sowohl von § 7 Abs. 1 Nr. 3 BKrFQG als auch von § 7 Abs. 1 Nr. 4 BKrFQG vorausgesetzt – tatsächlich Ausbildungs- bzw. Umschulungsmaßnahmen im Sinne der genannten Bestimmungen durchgeführt habe.
Wegen der sonstigen Einzelheiten des Sachverhalts sowie des weitere Vorbringens der Beteiligten wird ergänzend auf die Streitakte, die Akte 1 K 3281/14 sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der C. verwiesen.
II.
Der nach § 80 Abs. 5 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässige (Haupt-)Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes ist begründet.
Die nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorzunehmende Abwägung zwischen dem privaten Interesse der Antragstellerin, von der sofortigen Durchsetzung der Ordnungsverfügung der C. verschont zu werden, und dem öffentlichen Interesse an deren sofortiger Vollziehbarkeit fällt zu Gunsten der Antragstellerin aus. Maßgeblich hierfür ist, dass sich die streitige Ordnungsverfügung bei der im vorliegenden Verfahren allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung unter Würdigung des Akteninhalts und des wechselseitigen Vorbringens der Beteiligten als rechtswidrig erweist und ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung einer rechtswidrigen Verfügung nicht besteht.
Die angegriffene Ordnungsverfügung ist rechtswidrig und verletzt die Antragstellerin in ihren Rechten, da die C. sachlich weder für die Untersagung der Unterrichtsmaßnahmen (vgl. dazu unter 1.) noch für die Untersagung der Ausstellung von Weiterbildungsbescheinigungen (vgl. dazu unter 2.) oder den Erlass der Zwangsgeldandrohung (vgl. dazu unter 3.) zuständig war und dieser Zuständigkeitsverstoß einen relevanten Mangel darstellt, auf den sich die Antragstellerin berufen kann (vgl. dazu unter 4.).
1. Als Rechtsgrundlage für die in der angegriffenen Ordnungsverfügung ausgesprochene Untersagung von Unterrichtsmaßnahmen nach dem BKrFQG gegenüber der Antragstellerin kommt vorliegend allein § 15 Abs. 2 Satz 1 der Gewerbeordnung (GewO) in Betracht, für dessen Vollzug nach § 155 Abs. 2 GewO in Verbindung mit § 2 Abs. 1 der Verordnung zur Übertragung von Ermächtigungen, zur Regelung von Zuständigkeiten und Festlegungen auf dem Gebiet des Gewerberechts (Gewerberechtsverordnung – GewRV) in Verbindung mit Ziff. II und III. 1.6 der hierzu erlassenen Anlage die örtliche Ordnungsbehörde, namentlich der Bürgermeister der Stadt Lüdenscheid, und damit nicht die C. sachlich zuständig ist.
a. Nach § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO kann die zuständige Behörde die Fortsetzung eines Gewerbes, zu dessen Ausübung eine Erlaubnis, Genehmigung, Konzession oder Bewilligung (Zulassung) erforderlich ist, verhindern, wenn das Gewerbe ohne die notwendige Zulassung betrieben wird. Der Anwendungsbereich dieser Vorschrift ist vorliegend dem Grunde nach eröffnet, da es sich bei der Tätigkeit der Antragstellerin um eine gewerbliche Tätigkeit handelt (aa.), der Anwendungsbereich des Gewerberechts nicht nach § 6 Abs. 1 Satz 1 GewO ausgeschlossen ist (bb.), die Erteilung der in Rede stehenden Schulungsmaßnahmen durch die Antragstellerin vorliegend einer Zulassung im vorgenannten Sinne bedarf (cc.) und die Antragstellerin diese Tätigkeit ohne die erforderliche Zulassung (dd.) ausübt.
aa. Das Angebot von Schulungsmaßnahmen nach dem BKrFQG durch die Antragstellerin stellt die Ausübung eines Gewerbes dar, da es sich hierbei um eine selbständige Tätigkeit handelt, die grundsätzlich erlaubt, auf Gewinnerzielung gerichtet und auch auf Dauer angelegt ist. Zudem wird hierdurch weder der Bereich der Urproduktion noch der der Verwaltung eigenen Vermögens berührt. Darüber hinaus handelt es sich hierbei auch nicht um eine freiberufliche Tätigkeit.
Vgl. allgemein zum Gewerbebegriff: Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 24. Juni 1976 – 1 C 56.74 -, GewerbeArchiv (GewArch) 1977, 293, st. Rspr; Friauf, in: ders. (Hrsg.), Kommentar zur Gewerbeordnung, Bd. 1, Loseblattsammlung (Stand: April 2015), § 1 Rdnr. 50 m. w. Nachw.
Letzterem steht entgegen, dass die von der Antragstellerin angebotenen Schulungsmaßnahmen – anders als für das Vorliegen einer freiberuflichen Tätigkeit erforderlich – mangels Notwendigkeit einer durch einen Hochschul- bzw. Fachhochschulabschluss abgeschlossenen Ausbildung nicht als Dienstleistung höherer Art eingeordnet werden können.
Vgl. hierzu allgemein: Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 29. März 2001 – 4 A 4077/00 -, juris, Rdnr. 6 ff.; siehe zum gewerblichen Charakter der insoweit vergleichbaren Tätigkeit von Fahrschulen beispielhaft auch Marcks, in: Landmann-Rohmer, GewO, Bd. 1, Loseblattsammlung (Stand: Oktober 2014), § 6 Rdnr. 21.
bb. Die von der Antragstellerin ausgeübte Schulungstätigkeit ist dem Anwendungsbereich des Gewerberechts auch nicht gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 GewO entzogen. Nach dieser Vorschrift gelten die Bestimmungen der GewO zwar nicht für den Bereich des Unterrichtswesens. Das Unterrichtswesen in diesem Sinne umfasst jedoch nur Unterrichtsveranstaltungen, die – was auf Schulungsmaßnahmen nach Maßgabe der bundesrechtlichen Bestimmungen des BKrFQG gerade nicht zutrifft – landesrechtlich geregelt sind.
Vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 1. Juli 1985 – 1 C 25.85 -, juris, Rdnr. 19 ff.; OVG NRW, Urteil vom 10. Juni 1984 – 4 A 1248/84 -, juris, Ls. 2; Verwaltungsgerichtshof (VGH) Baden-Württemberg, Urteil vom 21. März 2002 – 14 S 2578/01 -, juris, Rdnr. 31.
cc. Schließlich bedarf die von der Antragstellerin ausgeübte gewerbliche Tätigkeit auch einer Zulassung im Sinne des § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO. Denn die auf der Grundlage des BKrFQG angebotenen Unterrichts- und Weiterbildungsmaßnahmen dürfen nur von solchen Ausbildungsstätten erbracht werden, die als solche anerkannt sind. Dass diese Anerkennung unter bestimmten Voraussetzungen kraft Gesetzes eintritt (vgl. § 7 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 BKrFQG) und nicht notwendigerweise durch eine behördliche Entscheidung (vgl. § 7 Abs. 1 Nr. 5, Abs. 2 BKrFQG) erfolgt, steht der Annahme eines Zulassungserfordernisses nach § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO dabei nicht entgegen. Die in dieser Vorschrift beispielhaft genannten Zulassungsvarianten (Erlaubnis, Genehmigung, Konzession oder Bewilligung) zeigen zwar, dass unter Zulassung im Sinne des § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO grundsätzlich nur eine solche kraft behördlicher Entscheidung zu verstehen ist. Um eine solche handelt es sich jedoch der Sache nach auch bei den gesetzlichen Anerkennungstatbeständen des § 7 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 BKrFQG. Denn diese knüpfen die Anerkennung ihrerseits – mit Ausnahme des als Sonderregelung zu begreifenden § 7 Abs. 1 Nr. 2 BKrFQG (vgl. dazu sogleich) – an das Bestehen entsprechender behördlicher Zulassungen an. Das gilt sowohl hinsichtlich der in § 7 Abs. 1 Nr. 1 BKrFQG genannten Fahrschulen als auch bezüglich der in § 7 Abs. 1 Nr. 3 u 4 BKrFQG bezeichneten Ausbildungsbetriebe und Bildungseinrichtungen. Denn der Betrieb einer Fahrschule bedarf ebenso einer behördlichen Zulassung (vgl. § 10 Abs. 2 Fahrlehrergesetz) wie die Durchführung einer Ausbildung bzw. Umschulung in einem der in § 7 Abs. 1 Nr. 3 und 4 BKrFQG näher benannten Bereiche. Letzteres folgt zwar nicht unmittelbar aus § 7 Abs. 1 Nr. 3 und 4 BKrFQG, ergibt sich aber daraus, dass derartige Ausbildungen und Umschulungsmaßnahmen nur im Anschluss an eine die Eignung des Ausbildungs- bzw. Umschulungsbetriebes sowie die persönliche und fachliche Eignung der Ausbilder bestätigende Entscheidung durch die zuständige Stelle, namentlich die IHK, durchgeführt werden dürfen (§§ 32, 34, 76 BBiG ggf. i.V.m. § 58, 59, 60 Satz 2 BBiG).
Vgl. hierzu: Hergenröder, in: Benecke/Hergenröder, BBiG – Kommentar, 2009, § 32 Rdnr. 5 unter Hinweis auf den schriftlichen Bericht des Ausschusses für Arbeit, BT-Drs. V/4260; siehe auch: Anwendungshinweise zum Berufskraftfahrerqualifikationsrecht, Abgestimmt zwischen den für die Umsetzung des Berufskraftfahrer-Qualifikationsrechts zuständigen obersten Behörden des Bundes und der Länder, Stand: Juli 2014, Ziffer 8.1.2.
Soweit nach § 7 Abs. 1 Nr. 2 BKrFQG Fahrschulen, die ausnahmsweise keiner Fahrschulerlaubnis oder Anerkennung bedürfen, kraft Gesetzes als Ausbildungsstätten für die beschleunigte Grundqualifikation und die Weiterbildung nach dem BKrFQG anerkannt werden, rechtfertigt dies keine von den vorstehenden Erwägungen abweichende Bewertung. § 7 Abs. 1 Nr. 2 BKrFQG stellt vielmehr einen gesetzlichen Sondertatbestand für Fahrschulen in der Trägerschaft einer öffentlichrechtlichen Gebietskörperschaft dar, auf den sich private Anbieter – wie die Antragstellerin – von vornherein nicht berufen können. Die Sonderstellung dieses Anerkennungstatbestandes zeigt sich auch daran, dass Fahrschulen im Sinne des § 7 Abs. 1 Nr. 2 BKrFQG nach dem Willen des Gesetzgebers vollständig vom Überwachungsregime auf der Grundlage des BKrFQG ausgeklammert sind.
Vgl. BT-Drs. 16/1365, S. 13.
dd. Die Antragstellerin übt ihre Unterrichtstätigkeit schließlich auch ohne die nach den vorstehenden Ausführungen erforderliche Zulassung aus. Die Antragstellerin kann sich insoweit nicht darauf berufen, dass sie die Voraussetzungen eines Anerkennungstatbestandes gem. § 7 Abs. 1 Nr. 1 bis Nr. 5 BKrFQG erfüllt. Denn bei summarischer Prüfung handelt es sich bei ihr um keine der Einrichtungen, die nach diesen Regelungen (kraft Gesetzes) als anerkannte Ausbildungsstätten für die beschleunigte Grundqualifikation und die Weiterbildung im Sinne des BKrFQG anzusehen sind.
(1) Unstreitig verfügt die Antragstellerin infolge des von ihr mit Wirkung zum 1. Februar 2013 erklärten Verzichts auf ihre ursprünglich bestehende Fahrschulerlaubnis der Klasse CE nicht (mehr) über die Eigenschaft einer Fahrschule im Sinne des § 7 Abs. 1 Nr. 1 BKrFQG. Gleiches gilt im Ergebnis für die Eigenschaft als Fahrschule bzw. Fahrlehrerausbildungsstätte in öffentlicher Trägerschaft gem. § 7 Abs. 1 Nr. 2 BKrFQG.
(2) Die Antragstellerin erfüllt – anders als von § 7 Abs. 1 Nr. 3 BKrFQG verlangt – auch nicht die Anforderungen eines Ausbildungsbetriebes, der eine Berufsausbildung als Berufskraftfahrer/in, Fachkraft im Fahrbetrieb oder einem staatlich anerkannten Ausbildungsberuf, in dem vergleichbare Fertigkeiten und Kenntnisse zur Durchführung von Kraftfahrzeugen auf öffentlichen Straßen vermittelt werden, durchführt.
Insoweit fehlt es bereits an hinreichenden Anhaltspunkten dafür, dass die Antragstellerin zu dem für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der angegriffenen Ordnungsverfügung als ein solcher Ausbildungsbetrieb nach Maßgabe des BBiG anerkannt war. Hierfür sind folgende Erwägungen maßgeblich:
Ausweislich der Schreiben der SIHK – als der für eine derartige Anerkennung zuständigen Stelle (vgl. § 32 Abs. 1 BBiG in Verbindung mit § 71 Abs. 2 BBiG) – vom 4. September 2014, vom 16. September 2014 und vom 11. Dezember 2014 hat sie die Antragstellerin lediglich als Ausbildungsbetrieb für Bürokaufleute anerkannt. Eine Anerkennung als Ausbildungsbetrieb in einem der oben genannten Bereiche ist jedoch gerade nicht erfolgt.
Gegenteiliges lässt sich auch nicht der von der Antragstellerin vorgelegten „Bescheinigung“ der SIHK aus dem Jahre 2009 entnehmen, nach der es sich bei der Antragstellerin um einen von der SIHK geprüften und anerkannten Ausbildungsbetrieb handelt. Dem Schriftstück fehlt – worauf der Antragsgegner zu Recht hinweist – nach seiner äußeren Gestaltung und seinem Inhalt jeglicher Charakter einer im Anschluss an ein entsprechendes Verfahren ausgesprochenen rechtsförmlichen Anerkennung als Ausbildungsbetrieb. Vor diesem Hintergrund und unter Berücksichtigung der durch den vom Antragsgegner vorgelegten Zeitungsartikel belegten Praxis der SIHK, anerkannte Ausbildungsbetriebe für ihr Engagement auszuzeichnen, spricht vielmehr Überwiegendes dafür, dass es sich bei der vermeintlichen Bescheinigung um eine (Ehren-)Urkunde handelt, die der Antragstellerin nur auf Grund ihrer Anerkennung als Ausbildungsbetrieb für Bürokaufleute ausgestellt worden ist. Eine weitergehende Aussage ist dieser Urkunde jedoch – auch mangels einer Festlegung des konkreten Umfangs der bestehenden Anerkennung – nicht zu entnehmen. Nichts anderes gilt im Ergebnis für das von der Antragstellerin vorgelegte und an sie adressierte Schreiben der SIHK vom 2. September 2014 im Rahmen der IHK-Ausbildungsinitiative „Lehrstellen-Endspurt 2014“.
Anhaltspunkte für eine bestehende Anerkennung der Antragstellerin durch die SIHK als Ausbildungsbetrieb für den Beruf Berufskraftfahrer/in, Fachkraft im Fahrbetrieb oder einen staatlich anerkannten Ausbildungsberuf, in dem vergleichbare Fertigkeiten und Kenntnisse zur Durchführung von Fahrten mit Kraftfahrzeugen auf öffentlichen Straßen vermittelt werden, folgen auch nicht aus den von der Antragstellerin vorgelegten Prüfungsanmeldungen, -bestätigungen, Abschlusszeugnissen und Gebührenrechnungen für die Prüfungsteilnahme. Diesen Unterlagen kommt – auch wenn sie zum Teil Abschlussprüfungen in Ausbildungsberufen im Sinne des § 7 Abs. 1 Nr. 3 BKrFQG betreffen – keine hinreichende Aussagekraft bezüglich einer etwaigen Anerkennung der Antragstellerin als Ausbildungsstätte durch die SIHK zu. Denn aus ihnen ergibt sich nicht, dass die (gemeldeten) Prüflinge bei der Antragstellerin zuvor eine Ausbildung in den nach dieser Vorschrift maßgeblichen Bereichen durchlaufen haben. Die überreichten Unterlagen enthalten hierzu vielmehr entweder überhaupt keine Angaben oder nur solche, die – wie im Falle des gestellten Antrags auf Zulassung zur Prüfung auf der Grundlage des § 45 Abs. 2 BBiG (sog. Externenprüfung) – erkennen lassen, dass eine derartige Ausbildung gerade nicht erfolgt ist.
Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang zusätzlich auf die Zertifikate der ZERTPUNKT GmbH und der TQCert GmbH nebst Anlagen verweist, rechtfertigt dies ebenfalls keine abweichende Bewertung. Soweit sich die Zertifikate nicht auf die Antragstellerin, sondern das B. S. F. beziehen, versteht sich dies von selbst. Aber auch soweit sie ausdrücklich zu Gunsten der Antragstellerin ausgestellt worden sind, kann hierin keine relevante Anerkennungsentscheidung im oben genannten Sinne gesehen werden, da den vorbenannten Unternehmen schlicht die Zuständigkeit für eine derartige Entscheidung fehlt. Dementsprechend erfolgte die Zertifizierung auch nicht auf der Grundlage des BBiG, sondern nach Maßgabe der seinerzeit noch gültigen Verordnung über das Verfahren zur Anerkennung von fachkundigen Stellen sowie zur Zulassung von Trägern und Maßnahmen der beruflichen Weiterbildung nach dem Dritten Buch des Sozialgesetzbuchs (AZWV). Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass die auf die Firma der Antragstellerin ausgestellten Zertifikate ihre Gültigkeit zum hier maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der angegriffenen Ordnungsverfügung bereits seit mehr als einem Jahr verloren hatten. Auch dies steht einer Interpretation dahingehend entgegen, dass ihnen eine Bedeutung im Hinblick auf eine etwaige Anerkennung der Antragstellerin als Ausbildungsbetrieb im Sinne des § 7 Abs. 1 Nr. 3 BKrFQG zukäme. Hinzu kommt, dass sich die Umstände, unter denen die Zertifikate ursprünglich erteilt worden sind, seit dem mit Wirkung zum 1. Februar 2013 erklärten Verzicht der Antragstellerin auf ihre ursprünglich bestehende Fahrschulerlaubnis grundlegend geändert haben. Auch unter diesem Gesichtspunkt ist ihr Aussagegehalt daher zweifelhaft.
Ungeachtet dessen ist die Eigenschaft der Antragstellerin als Ausbildungsstätte im Sinne des § 7 Abs. 1 Nr. 3 BKrFQG bei summarischer Prüfung aber auch deshalb zu verneinen, weil nicht davon ausgegangen werden kann, dass die Antragstellerin zu dem maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung tatsächlich eine Berufsausbildung in einem der in § 7 Abs. 1 Nr. 3 BKrFQG genannten Bereiche durchgeführt hat. Auch wenn für eine Durchführung in diesem Sinne nicht die ständige Anwesenheit eines Auszubildenden im Ausbildungsbetrieb verlangt werden kann, so ist hierfür – was schon die Verwendung des Wortes „durchführen“ in § 7 Abs. 1 Nr. 3 BKrFQG nahelegt – zumindest eine regelmäßig erfolgende Ausbildung erforderlich.
Vgl. insoweit auch: Anwendungshinweise zum Berufsqualifikationsrecht, Abgestimmt zwischen den für die Umsetzung des Berufskraftfahrer-Qualifikationsrechts zuständigen obersten Behörden des Bundes und der Länder, Stand: Juli 2014, Ziffer 8.1.2.
Hierfür ist mit Blick auf die Antragstellerin jedoch nichts ersichtlich. Die von ihr zur Akte gereichten Unterlagen sind insoweit unergiebig, da sich aus ihnen – wie bereits ausgeführt – nicht entnehmen lässt, dass die Antragstellerin in den entsprechenden Bereichen ausgebildet hat, geschweige denn Ausbildungsverträge geschlossen hat, die nach Maßgabe der §§ 34 und 35 BBiG durch die SIHK in das Verzeichnis der Berufsausbildungsverhältnisse eingetragen worden wären.
Vor diesem Hintergrund ist mithin nichts dafür ersichtlich, dass die Voraussetzungen für eine gesetzliche Anerkennung der Antragstellerin als Ausbildungsstätte im Sinne des § 7 Abs. 1 Nr. 3 BKrFQG vorliegend gegeben sind.
(3) Diese Eigenschaft kommt ihr schließlich auch nicht nach § 7 Abs. 1 Nr. 4 BKrFQG zu, da die Antragstellerin auch keine Bildungseinrichtung ist, die eine Umschulung zum Berufskraftfahrer / zur Berufskraftfahrerin oder zur Fachkraft im Fahrbetreib auf der Grundlage einer nach § 58 oder § 59 des BBiG jeweils in Verbindung mit § 60 BBiG erlassenen Regelung durchführt. Auch insoweit ist nicht erkennbar, dass die Antragstellerin durch die SIHK anerkannt worden ist. Vielmehr hat die SIHK im Jahr 2011 lediglich eine Ausbildungsberatung der Antragstellerin bezüglich einer von ihr beabsichtigen Teilnahme an einer Ausschreibung für eine Umschulungsmaßnahme für Berufskraftfahrer vorgenommen. In deren Verlauf ist seitens des Mitarbeiters der SIHK ausweislich des hierüber gefertigten Besuchsberichts jedoch unter anderem festgestellt worden, dass sich die von der Antragstellerin vorgehaltene Ausbildungsstätte ebenso wie die notwendige ergänzende Ausbildung nur bedingt zur Umschulung eigne. Zudem hat er – auch wenn der Bericht insoweit nicht in Gänze vollständig ist – gegenüber dem Ehemann der Geschäftsführer der Antragstellerin darauf hingewiesen, dass für die beabsichtigte Umschulungsmaßnahme weitere Voraussetzungen durch die Antragstellerin erfüllt werden müssten. Da keine Hinweise dafür bestehen, dass die Antragstellerin sich in der Folgezeit um eine Behebung der aufgezeigten Mängel bemüht hat, ist mithin davon auszugehen, dass sie auch zum maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der angegriffenen Ordnungsverfügung der C. noch vorlagen und einer Anerkennung der Antragstellerin als Bildungseinrichtung für Umschulungen im oben genannten Sinne durch die SIHK entgegenstanden. Im Übrigen gilt auch insoweit, dass es an Nachweisen dafür fehlt, dass die Antragstellerin derartige Umschulungen tatsächlich durchgeführt hat.
(4) Eine behördliche Anerkennung im Sinne des § 7 Abs. 1 Nr. 5 BKrFQG liegt ebenfalls nicht vor. Insoweit fehlt es bereits an dem hierfür erforderlichen Antrag seitens der Antragstellerin.
ee. Nach alledem ist somit davon auszugehen, dass die Antragstellerin eine gewerbliche Tätigkeit im Sinne des § 15 Abs. 2 GewO ohne die hierfür erforderliche Zulassung ausübt, so dass der Anwendungsbereich dieser Vorschrift dem Grunde nach eröffnet ist.
b. Die Anwendbarkeit des § 15 Abs. 2 GewO ist auch nicht auf Grund speziellerer Bestimmungen ausgeschlossen. Derartige Bestimmungen ergeben sich insbesondere – wovon auch die C. bei Erlass der Ordnungsverfügung zu Recht ausgegangen ist – nicht aus dem BKrFQG.
Das BKrFQG enthält zwar neben Überwachungsermächtigungen (vgl. § 7 Abs. 4 Sätze 2, 3, 4 und 7 BKrFQG) auch die Ermächtigung zur Untersagung der Tätigkeit nach diesem Gesetz (vgl. § 7 Abs. 4 Sätze 5 und 7 BKrFQG). Sämtliche dieser Ermächtigungen beziehen sich allerdings, worauf bereits der Wortlaut des § 7 Abs. 4 Sätze 2 und 6 hindeutet, lediglich auf (einzelne) Ausbildungsstätten nach Absatz 1 Nrn. 1 und 5 bzw. nach Absatz 1 Nrn. 3 und 4 BKrFQG und damit ausschließlich auf solche Ausbildungsstätten, die kraft Gesetzes oder auf Grund einer behördlichen Entscheidung als solche anerkannt sind. Die Ermächtigungen betreffen damit aber gerade keine Einrichtungen, die – wie die Antragstellerin – Unterrichtsmaßnahmen für die beschleunigte Grundqualifikation und die Weiterbildung nach Maßgabe des BKrFQG anbieten, ohne die hierfür erforderliche Anerkennung zu besitzen.
Für ein solches (eingeschränktes) Verständnis des Anwendungsbereichs der im BKrFQG enthaltenen Eingriffsbefugnisse spricht – unter systematischen Gesichtspunkten – im Übrigen auch eine Zusammenschau der in diesem Gesetz enthaltenen Eingriffsermächtigungen. Denn sämtliche der im Einzelnen in § 7 Abs. 3, Abs. 4 Sätze 3 und 4 BKrFQG statuierten speziellen Eingriffsbefugnisse (Aufhebung einer behördlichen Anerkennung; Recht zum Betreten von Geschäfts- und Unterrichtsräumen, um dort Prüfungen und Besichtigungen durchzuführen sowie am Unterricht teilzunehmen; Untersagung der Tätigkeit nach dem BKrFQ) zielen ihrem Regelungsinhalt nach primär darauf ab, die Einhaltung der von anerkannten Ausbildungsstätten gleich welcher Art zu beachtenden Vorgaben des § 7 Abs. 2 BKrFQG sicherzustellen und auf diese Weise einen ordnungsgemäßen Unterrichtsbetrieb zu gewährleisten bzw. auf Verfehlungen in diesem Bereich reagieren zu können. Sie dienen aber nicht dazu, das Fehlen der Eigenschaft als anerkannte Ausbildungsstätte als solche zu sanktionieren. Vor diesem Hintergrund ist auch nicht ersichtlich, dass der generalklauselartig in § 7 Abs. 4 Sätze 2 und 7 BKrFQG vorgesehenen Befugnis, zur Überwachung der Ausbildungsstätten nach § 7 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 5 bzw. Nr. 3 und Nr. 4 BKrFQG alle erforderlichen Maßnahmen ergreifen zu können, eine hiervon abweichende, weitergehende Zielrichtung zukommen soll. Dem BKrFQG lässt sich daher keine Befugnis entnehmen, einer Einrichtung die Fortführung des Unterrichtsbetriebs zu untersagen, die den Status als anerkannte Ausbildungsstätte im Sinne des BKrFQG nicht inne hat.
Hiervon ist offenbar auch der Gesetzgeber bei Erlass des BKrFQG bzw. bei dessen Änderung durch das Erste Gesetz zur Änderung des BKrFQG ausgegangen. Denn in der zugehörigen Gesetzesbegründung bzw. der Stellungnahme des Bundesrates hierzu finden sich jeweils Formulierungen, die eine Überwachungstätigkeit gerade gegenüber anerkannten Ausbildungsstätten im Sinne des BKrFQG betreffen. So wird zum einen darauf hingewiesen, dass den Behörden u.a. die Möglichkeit eröffnet werde, die Durchführung der beschleunigten Grundqualifikation und der Weiterbildung den kraft Gesetzes anerkannten Fahrschulen zu untersagen, wenn sie nicht mehr über die dafür erforderlichen Voraussetzungen verfügen, ohne dass zwangsläufig auch die Fahrschulerlaubnis – und damit die Eigenschaft als anerkannte Ausbildungsstätte – entfiele.
Vgl. BT-Drs. 16/1365, S 13.
Zum anderen heißt es im Zusammenhang mit der Einfügung der in § 7 Abs. 4 Sätze 6 und 7 BKrFQG vorgesehenen Überwachungsbefugnisse zu Gunsten der IHK, dass bis zum Zeitpunkt der Neuregelung keine zuständige Stelle für die Überwachung der gesetzlich anerkannten Ausbildungsstätten nach § 7 Abs. 1 Nrn. 3 und 4 BKrFQG benannt worden sei und dass bei der Regelung der Befugnisse der Umstand Berücksichtigung gefunden habe, dass es Unterschiede zwischen gesetzlich anerkannten Ausbildungsstätten und Ausbildungsstätten, die durch die zuständige Landesbehörde anerkannt sind, geben könne.
Vgl. BR-Drs. 488/10, S. 2, BT-Drs. 17/3800, S. 7 und 15, BT-Drs. 17/4660,S. 3.
Dies zeigt, dass die Regelungen des BKrFQG auch nach dem Verständnis des Gesetzgebers auf eine Überwachung anerkannter Ausbildungsstätten zugeschnitten sind und darüber hinausgehende Befugnisse nicht begründet werden sollten. Nichts anderes ergibt sich im Übrigen daraus, dass der Gesetzgeber davon ausging, durch die in § 7 Abs. 4 BKrFQG a.F. statuierten Befugnisse, die Überwachung der Ausbildungsstätten in einer im Verwaltungsrecht üblichen Weise sichergestellt zu haben. Denn eine Üblichkeit in dem Sinne, dass die gesetzlich eingeräumte Befugnis zur Überwachung der Tätigkeit zugelassener Gewerbebetriebe stets auch die Befugnis zur Überwachung von am Markt tätigen Einrichtungen begründet, die nicht über eine entsprechende Zulassung verfügen, gibt es in dieser Form nicht. Vielmehr ist in derartigen Konstellationen – soweit speziellere Bestimmungen nicht bestehen – regelmäßig der Anwendungsbereich der Vorschrift § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO eröffnet, die Ausdruck des allgemeinen gewerberechtlichen Grundsatzes ist, dass ein ohne die vorgeschriebene Zulassung begonnener Gewerbebetrieb geschlossen werden kann.
Vgl. Heß, in: Friauf (Hrsg.), Kommentar zur Gewerbeordnung, Bd. 1, Loseblattsammlung (Stand: April 2015), § 15 Rdnr. 58 m.w.Nachw.; siehe auch Ennuschat, in: Tettinger/Wank/Ennuschat (Hrsg.), GewO, 8. Aufl., 2011, § 15 Rdnr. 18 zur ergänzenden Anwendung des § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO im Bereich des FahrlG und Heinze, Personenbeförderungsgesetz – Handkommentar, 2007, § 54 PBefG Erl. 2 zur ergänzenden Anwendung des § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO im Bereich des PBefG.
Dementsprechend bestand für den Gesetzgeber auch kein Bedürfnis, im Rahmen des BKrFQG eine eigenständige Ermächtigungsgrundlage zu verankern, die die Untersagung eines ohne die erforderliche Zulassung betriebenen Gewerbes ermöglicht.
c. Ein (alternativer) Rückgriff auf § 14 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über Aufbau und Befugnisse der Ordnungsbehörden – Ordnungsbehördengesetzes – (OBG) in Verbindung mit § 12 Abs. 2 OBG als Grundlage für die durch die C. verfügte Untersagung der Unterrichtstätigkeit der Antragstellerin kommt vorliegend ebenfalls nicht in Betracht. Die Anwendung dieser Vorschrift scheitert bereits daran, dass allein auf der Grundlage einer solchen landesrechtlichen Bestimmung keine Gewerbeuntersagung ausgesprochen werden darf. Denn nach Maßgabe des § 1 Abs. 1 GewO sind Ausnahmen und Beschränkungen des Betriebs eines Gewerbes – jedenfalls wenn es wie hier um die Untersagung der gewerblichen Tätigkeit als solcher geht – nur zulässig, soweit sie durch die GewO bzw. eine sonstige, nach Erlass der GewO ergangene bundesrechtliche Regelung zugelassen werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Juni 1971 – 1 C 39.67 -, BVerwGE 38, 209; Ennuschat, in: Tettinger/Wank/Ennuschat (Hrsg.), GewO, 8. Aufl. 2011, § 1 Rdnr. 87 ff.
d. Nach alledem kann die in der angegriffenen Ordnungsverfügung erlassene Untersagung der in Rede stehenden Unterrichts- und Weiterbildungsmaßnahmen vorliegend nur auf die Regelung des § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO gestützt werden. Für deren Vollzug ist jedoch nach § 155 Abs. 2 GewO in Verbindung mit § 2 Abs. 1 GewRV in Verbindung mit Ziff. II und III. 1.6 der hierzu erlassenen Anlage nicht die C. , sondern die örtliche Ordnungsbehörde, d.h. hier der Bürgermeister der Stadt Lüdenscheid, sachlich zuständig.
Eine hiervon abweichende Zuständigkeitsverteilung zu Gunsten der C. ergibt sich – entgegen der Auffassung des Antragsgegners – auch nicht aus dem BKrFQG. Aus § 7 Abs. 4 Satz 2 BKrFQG in Verbindung mit § 1 der Verordnung über die Bestimmung der zuständigen Behörden nach dem Berufskraftfahrer-Qualifikations-Gesetz – Zuständigkeitsverordnung Berufskraftfahrerqualifikation (ZustVOBKrFQ) folgt insoweit lediglich, dass die Bezirksregierungen für die Anerkennung von Ausbildungsstätten nach Maßgabe des § 7 Abs. 1 Nr. 5 BKrFQG in Verbindung mit § 7 Abs. 2 BKrFQG und die Überwachung dieser Ausbildungsstätten zuständig sind. Dies wird man – entsprechend den obigen Ausführungen zur Reichweite der im BKrFQG enthaltenen Eingriffsermächtigungen – dahingehend zu verstehen haben, dass sich die Überwachungszuständigkeit der Bezirksregierungen ausschließlich auf die von ihr anerkannten Ausbildungsstätten bezieht und nicht auch auf solche Einrichtungen erstreckt, die ihre Unterrichts- und Weiterbildungsleistungen ohne eine entsprechende Anerkennung anbieten.
Soweit der Antragsgegner Gegenteiliges unter Hinweis darauf postuliert, dass sich die Überwachungszuständigkeit der Bezirksregierungen auch auf die Fälle erstrecken müsse, in denen ein (erforderlicher) Antrag auf behördliche Anerkennung nicht gestellt worden sei, rechtfertigt dies keine andere Beurteilung. Diese Argumentation ist erkennbar von der Annahme getragen, dass andernfalls ein „Überwachungsvakuum“ bezüglich solcher Einrichtungen bestünde, die nicht über die nach § 7 Abs. 1 BKrFQG erforderliche Anerkennung verfügen. Diese Annahme trifft jedoch – wie vorstehend ausgeführt – nicht zu, so dass eine erweiternde Auslegung der genannten Zuständigkeitsbestimmungen unter diesem Gesichtspunkt nicht angezeigt ist. Nichts anderes gilt im Übrigen dann, wenn man den Einwand des Antragsgegners dahingehend verstehen wollte, dass nur auf diese Weise sichergestellt werden könne, dass eine auch ansonsten mit dem Vollzug des BKrFQG betraute und daher in diesem Bereich mit besonderer Sachkunde ausgestattete Stelle für die Überwachung von ohne die erforderliche Anerkennung am Markt tätigen Betrieben zuständig sei. Ein derartiger Konnex zwischen Sachnähe und Zuständigkeit ist nach gewerberechtlichen Grundsätzen nämlich keinesfalls zwingend, da die für die Erteilung einer nach gewerberechtlichen Bestimmungen erforderlichen Zulassung zuständige Behörde – je nach landesrechtlicher Ausgestaltung (vgl. § 155 Abs. 2 GewO) – nicht notwendigerweise mit der Behörde identisch sein muss, die für ein Einschreiten gegenüber einer ohne diese Zulassung ausgeübten gewerblichen Tätigkeit nach § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO zuständig ist.
Vgl. hierzu beispielhaft die unterschiedlich ausgestalteten Zuständigkeiten nach § 2 Abs. 1 und 2 GewRV in Verbindung mit Ziff. III. 1.6 und 1.14 sowie 1.15.1 und 1.15.2 der hierzu erlassenen Anlage.
Der vorliegend zu entscheidende Fall verdeutlicht zudem, dass auch die C. ohne entsprechende Mitteilungen anderer Stellen – auf die die örtliche Ordnungsbehörde ebenfalls angewiesen sein dürfte – nicht in der Lage gewesen wäre, die angegriffene Ordnungsverfügung zu erlassen.
Darüber hinaus erschließt sich auf der Grundlage der vom Antragsgegner vertretenen Auffassung auch nicht ohne Weiteres, warum bei der von ihm geforderten erweiterten Auslegung der Zuständigkeitsbestimmungen des BKrFQG und der ZustVOBKrFQ gerade die Zuständigkeit der C. für eine entsprechende Entscheidung gegeben sein soll. Die vom Antragsgegner zugrunde gelegte Prämisse, dass die Antragstellerin eine Anerkennung ausschließlich im Wege der behördlichen Anerkennung nach § 7 Abs. 1 Nr. 5 BKrFQG in Verbindung mit § 7 Abs. 2 BKrFQG erlangen könne, vermag insoweit nicht zu überzeugen. Denn sie berücksichtigt nicht hinreichend, dass die Antragstellerin nach wie vor alternativ auch die Möglichkeit hat, durch Schaffung der insoweit (noch) fehlenden Anforderungen und Erteilung der notwendigen behördlichen Zulassungen, kraft Gesetzes als Ausbildungsstätte im Sinne des § 7 Abs. 1 BKrFQG (Fahrschule mit einer Fahrerlaubnis der Klasse CE), im Sinne des § 7 Abs. 1 Nr. 3 (Ausbildungsbetrieb) oder im Sinne des § 7 Abs. 1 Nr. 4 BKrFQG (Bildungseinrichtung) anerkannt zu werden. Die Überwachung derartiger Ausbildungsstätten weisen die maßgeblichen Bestimmungen des BKrFQG und der ZustVOBKrFQ jedoch nicht der C. , sondern den Kreispolizeibehörden oder den IHKen zu, so dass sich bei konsequenter Anwendung der vom Antragsgegner erwogenen erweiterten Auslegung der Zuständigkeitsbestimmungen, die Frage stellt, welche der vorgenannten Stellen letztlich für ein Eingreifen auf der Grundlage des § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO zuständig sein soll. Die hierdurch bei der Zuständigkeitsbestimmung hervorgerufenen Unsicherheiten sprechen daher letztlich ebenfalls dagegen, die Zuständigkeitsbestimmungen des BKrFQG und der ZustVOBKrFQ über den Bereich der Überwachung anerkannter Ausbildungsstätten im Sinne des § 7 Abs. 1 Nrn. 1 bis 5 BKrFQG hinaus zu erweitern.
2. Die vorstehenden Erwägungen zur sachlichen Unzuständigkeit der C. für die Untersagung der von der Antragstellerin angebotenen Schulungsmaßnahmen als solcher gelten in entsprechender Weise auch für die gegenüber der Antragstellerin zugleich verfügte Untersagung der Ausstellung von entsprechenden Teilnahmebescheinigungen. Das gilt unabhängig davon, ob man hierin noch eine von § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO gedeckte Maßnahme zur Verhinderung der weiteren Gewerbeausübung ohne die hierfür erforderliche Zulassung oder eine – zulässigerweise – auf § 14 Abs. 1 Satz 1 OBG gestützte Einzelfallregelung der Art und Weise der Gewerbeausübung,
vgl. zu Letzterem allgemein: BVerwG, Vorlagebeschluss vom 24. Oktober 2011 – 6 C 3.01 -, juris, Rdnr. 49; OVG NRW, Beschluss vom 13. Februar 1997 – 4 A 762/96 -, juris, Rdnr. 8; Friauf, in: ders. (Hrsg.), Kommentar zur Gewerbeordnung, Bd. 1, Loseblattsammlung (Stand: April 2015), § 1 Rdnrn. 307 ff.,
sieht. Die Zuständigkeit des Bürgermeisters der Stadt M. als örtliche Ordnungsbehörde folgt im ersten Fall aus § 155 Abs. 2 GewO in Verbindung mit § 2 Abs. 1 GewRV in Verbindung mit Ziff. II und III. 1.6 der hierzu erlassenen Anlage und im zweiten Fall – in Ermangelung von spezielleren Regelungen nach § 5 Abs. 2 OBG oder 12 Abs. 1 OBG – aus § 5 Abs. 1 OBG. Mithin ist auch insoweit von der fehlenden sachlichen Zuständigkeit der C. auszugehen.
3. Gleiches gilt hinsichtlich der in der angegriffenen Ordnungsverfügung enthaltenen Zwangsgeldandrohung, da die nicht gegebene sachliche Zuständigkeit der C. für den Erlass der dieser Androhung zugrunde liegenden Untersagungsverfügungen insoweit fortwirkt (vgl. § 56 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen – VwVG NRW).
4. Die nach alledem fehlende sachliche Zuständigkeit der C. für den Erlass der angegriffenen Ordnungsverfügung vom 6. November 2014 stellt schließlich auch einen Mangel dar, durch den die Antragstellerin in rechtswidriger Weise in ihren Rechten verletzt wird. Die Antragstellerin kann daher grundsätzlich – soweit die im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens getroffene rechtliche Bewertung zur Unzuständigkeit der C. auch im Hauptsacheverfahren Bestand haben sollte – die Aufhebung der Verfügung verlangen. Gegenteiliges ergibt sich auch nicht aus § 46 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW). Denn danach kann die Aufhebung bei Mängeln im Bereich der Zuständigkeit soweit diese – wie hier – nicht die Nichtigkeit der in Rede stehenden Verfügung gemäß § 44 VwVfG NRW nach sich ziehen, nur dann nicht beansprucht werden, wenn die maßgebliche Verfügung unter Verletzung der Vorschriften über die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist und offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Daraus folgt im Umkehrschluss, dass Verstöße gegen die sachliche Zuständigkeit nicht nach § 46 VwVfG NRW unbeachtlich sein können.
Vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 15. Aufl., 2014, § 46 Rdnr. 23.
5. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
6. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 und 63 Abs. 2 Satz 1 des Gerichtskostengesetzes (GKG). Die Kammer orientiert sich hierbei an den Empfehlungen des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 7./8. Juli 2004 in Leipzig beschlossenen Änderungen.
Abgedruckt, in Kopp/Schenke, VwGO, 19. Aufl., 2013, Anh. § 164 Rdnr. 14.
Nach Ziffer 54.2.1 des Streitwertkatalogs ist der Streitwert bei einer – hier der Sache nach erfolgten – Untersagung eines ausgeübten Gewerbes in Höhe des Jahresbetrages des erzielten oder erwarteten Gewinns, mindestens aber in Höhe von 15.000,- EUR festzusetzen. In Ermangelung von Anhaltspunkten für den konkreten oder zu erwartenden Jahresgewinn der Antragstellerin durch Schulungsmaßnahmen auf der Grundlage des BKrFQG legt die Kammer bei der Streitwertfestsetzung im Ausgangspunkt den Mindestbetrag von 15.000,- EUR zugrunde. Dieser Betrag ist im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens angesichts der Vorläufigkeit der durch das Gericht zu treffenden Eilentscheidung zu halbieren.
