VG Stuttgart, Urteil vom 12.11.2014 – 8 K 1555/14
Der Inhaber einer Fahrschule ist nach derzeit geltender Rechtslage im Rahmen der Fahrschulüberwachung gemäß § 33 Abs. 2 FahrlG grundsätzlich verpflichtet, alle gemäß § 6 Abs. 2 Satz 3 DV-FahrlG elektronisch gespeicherten, nach § 18 Abs. 2 FahrlG, § 6 Abs. 2 DV-FahrlG geführten Tagesnachweise vollständig auszudrucken, soweit die Erlaubnisbehörde oder die von ihr beauftragten Personen oder Stellen dies verlangen (§ 18 Abs. 3 FahrlG).(Rn.28)
(Leitsatz des Gerichts)
Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Tatbestand
1
Der Kläger begehrt die Feststellung, dass er nicht verpflichtet ist, im Rahmen der Fahrschulüberwachung sämtliche elektronisch gespeicherten und geführten Tagesnachweise auszudrucken.
2
Der Kläger ist Inhaber der „Fahrschule …“ in … Er ist im Besitz des Fahrlehrerscheins für die Klassen BE (seit 05.05.2009) und A (seit 26.08.2010). Am 05.05.2011 erteilte ihm das Landratsamt … die Fahrschulerlaubnis für die Klassen A und BE.
3
Am 17.12.2013 führte … … vom Treuhandverein für Verkehrserziehung und Verkehrssicherheit e.V. die nach zwei Jahren turnusgemäß vorzunehmende Prüfung im Rahmen der Fahrschulüberwachung nach § 33 Abs. 2 FahrlG in der Fahrschule des Klägers durch. In ihrem Prüfbericht führte sie unter Ziffer 13 (Zusammenfassung) zum TZ 12.11 „Tagesnachweise“ aus: „Die Tagesnachweise lagen bis 20.10.2012 in ausgedruckter Form vor. Ab dem 22.10.2012 wurden sie nur elektronisch gespeichert, obwohl ich bei meinen Anschreiben vom 20.03.2013, 14.08.2013 und 23.09.2013 darauf hingewiesen habe, die Tagesnachweise der letzten zwei Jahre in ausgedruckter Form bei der Überwachung vorzulegen. Herr … sah auch keine Veranlassung, vor Ort diese auszudrucken. Somit konnten die Tagesnachweise ab dem 22.10.2012 nicht kontrolliert werden, auch nicht die Gesamtarbeitszeit.“
4
Das Straßenverkehrsamt – Führerscheinstelle – des Landratsamtes … übersandte der Bußgeldstelle des Landratsamtes daraufhin unter dem 31.01.2014 die Anzeige einer Ordnungswidrigkeit. Nach dem Maßnahmenkatalog Fahrlehrerrecht sei der Tatbestand nach Nr. 22 erfüllt: „Tagesnachweise bei der Überwachung nicht in Papierform vorgelegt“. Es werde die Festsetzung einer Geldbuße in Höhe von 300 EUR vorgeschlagen.
5
Mit Schreiben vom 03.02.2014 wies das Straßenverkehrsamt – Führerscheinstelle – den Kläger darauf hin, „dass auf Grund der im Prüfbericht unter Ziffer 13 (TZ 12.11) festgestellten Mängel ein Bußgeldverfahren vorgesehen wird“. Zudem setzte es für die Überprüfung eine Gesamtgebühr in Höhe von 522,38 EUR fest (Verwaltungsgebühr in Höhe von 100 EUR plus Auslagen <Prüfkosten des Treuhandvereins gemäß Kostenrechnung> in Höhe von 422,38 EUR). Die nächste Überwachung gemäß § 33 Abs. 2 FahrlG setzte es in stets widerruflicher Weise auf Dezember 2015 fest.
6
Gegen den Gebührenbescheid erhob der Kläger am 20.02.2014 und wiederholend am 03.03.21014 Widerspruch.
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Am 27.03.2014 erhob der Kläger die vorliegende Klage, mit der er die Feststellung begehrt, dass er im Rahmen der Fahrschulüberwachung nicht verpflichtet ist, sämtliche Tagesnachweise, die er elektronisch führt und speichert, auszudrucken, mithin in Papierform vorzulegen. Zur Begründung trug er im Wesentlichen vor: Bei der Prüfung am 17.12.2013 sei es zwischen ihm und der Prüferin zu Meinungsverschiedenheiten gekommen. Die Prüferin habe verlangt, dass er sämtliche elektronisch gespeicherten Tagesnachweise nach § 18 Abs. 2 FahrlG auf Papier ausdrucke. Der Ausdruck der Tagesnachweise für 2013 hätte 231 DIN-A4 Seiten umfasst. Er habe sich dem verweigert und darauf hingewiesen, dass sämtliche Tagesnachweise auf seinem PC einsehbar seien und er gerne bereit sei, einzelne Tagesnachweise, die sie näher prüfen wolle, auszudrucken. Hierauf habe die Prüferin erklärt, dass keine Anerkennung der vorgelegten Tagesnachweise erfolgen werde, wenn er nicht sämtliche Tagesnachweise ausdrucke. Da er sich weiterhin geweigert habe, 231 Seiten auszudrucken, die ohnehin nicht allesamt im Rahmen der Überwachung hätten geprüft werden können, sei keine Überprüfung der Tagesnachweise erfolgt, auch nicht durch Einsichtnahme in die entsprechenden Dateien auf dem bereit gehaltenen PC. Dies habe die Prüferin, wie von ihr angekündigt, in ihrem Prüfbericht beanstandet. In seiner Fahrschule würden die Tagesnachweise mit der Software „Fahrschulmanager“ des Verlags Heinrich Vogel geführt. Für diese Software liege eine gutachterliche Überprüfung vor, die die Konformität der Software mit den Anforderungen des § 18 FahrlG i.V.m. § 6 DV-FahrlG bestätige. Diese Software bestehe aus zwei Komponenten. Eine befinde sich auf einem PDA (= Personal Digital Assistant, kleiner tragbarer Computer) oder Smartphone. In dieser Komponente würden die Fahrzeiten eingegeben sowie die Unterschriften der Fahrschüler erfasst. Die andere Komponente befinde sich auf dem stationären Computer in der Fahrschule. Auf diesen Computer würden die mit dem PDA oder Smartphone erfassten Daten regelmäßig täglich transferiert und vorgehalten. Aus technischen Gründen sei es derzeit nicht möglich, dass der Fahrlehrer die Tagesnachweise auf der mobilen Komponente unterzeichne. Er habe ein schutzwürdiges Interesse an der Feststellung, ob er im Rahmen der Fahrschulüberwachung nach § 33 FahrlG verpflichtet sei, die geführten Tagesnachweise für den Zeitraum von zwei Jahren vollständig auszudrucken. Denn zum einen sei er auf gesicherte Rechtsverhältnisse angewiesen, um die Organisation seiner Fahrschule und die damit einhergehenden wirtschaftlichen Dispositionen darauf entsprechend einstellen zu können. Zum anderen sei es ihm nicht zuzumuten, diese verwaltungsrechtliche Frage in einem drohenden Bußgeldverfahren zu klären. Sein Verhalten verstoße nicht gegen § 18 FahrlG i.V.m. § 6 DV-FahrlG, so dass auch keine bußgeldbewehrte Ordnungswidrigkeit nach § 36 FahrlG vorliege. Der Tagesnachweis müsse lediglich § 18 Abs. 2 FahrlG entsprechen. Weitergehende Aufzeichnungen könnten nicht verlangt werden, da hierfür keine Verordnungsermächtigung bestehe. Eine die Grenzen der Ermächtigung überschreitende Verordnungsbestimmung sei nichtig und brauche nicht beachtet zu werden. Der Fahrschulinhaber habe seiner Aufzeichnungspflicht Genüge getan, wenn er die nach § 18 Abs. 2 FahrlG erforderlichen Aufzeichnungen vorgenommen habe bzw. sie habe vornehmen lassen. So brauche der Fahrlehrer lediglich die am Tag des praktischen Fahrunterrichts bzw. der Fahrprüfung geleisteten anderen beruflichen Tätigkeiten anzugeben. Eine Unterschrift des Fahrschulinhabers oder Fahrlehrers auf dem Tagesnachweis sei nicht erforderlich, da § 18 Abs. 2 FahrlG dies nicht vorschreibe. Die in dem vorgeschriebenen Muster nach Anlage 4 zu § 6 DV-FahrlG vorgesehenen Unterschriften des Fahrschullehrers und des Fahrschulinhabers bzw. des verantwortlichen Leiters könnten deshalb nicht verlangt werden. Sie dürften nur freiwillig geleistet werde. Die Verordnungsregelung sei diesbezüglich nicht durch die Ermächtigung in § 18 Abs. 4 FahrlG gedeckt und deshalb insoweit ungültig. Auch die Unterschrift des Fahrschülers sei entgegen § 6 Abs. 1 und 2 DV-FahrlG nicht erforderlich. Nach § 18 Abs. 1 Satz 3 FahrlG dürften die Aufzeichnungen dem Fahrschüler lediglich zur Unterschrift vorgelegt werden. Wäre der Fahrschüler zur Unterschrift verpflichtet, entfiele die der Unterschrift zugedachte Kontrollfunktion.
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Bezogen auf seinen Fall bedeute dies, dass er seiner Verpflichtung nach § 18 Abs. 2 FahrlG sowohl als Inhaber der Fahrschule als auch als Fahrlehrer nachgekommen sei, da er die erforderlichen Aufzeichnungen im Sinne des § 18 Abs. 2 FahrlG geführt habe. Er habe sie auch zur Prüfung vorgelegt, in dem er die Einsichtnahme in die Aufzeichnungen auf dem Fahrschulcomputer ermöglicht, und angeboten habe, die benötigten einzelnen Tagesnachweise auszudrucken. Da es seitens des Fahrlehrers oder Fahrschulinhabers keine Verpflichtung zur Leistung von Unterschriften gebe, bestehe auch kein Erfordernis, die Tagesnachweise auszudrucken. Der Ausdruck aller Tagesnachweise und damit die sinnlose Produktion von bedrucktem Papier unter Verschwendung von Papier, Toner/Tinte, elektrischer Energie und Arbeitszeit sei nicht erforderlich und die diesbezügliche Aufforderung der Prüferin rechtswidrig. Eine Überprüfung aller Tagesnachweise über den Zeitraum von zwei Jahren und deren Abgleich mit den entsprechenden Ausbildungsnachweisen der Fahrschüler wäre im Rahmen der erforderlichen Überwachung ohnehin nicht möglich gewesen, da diese stets im Rahmen von Stichproben erfolge. Die Aufforderung der Prüferin, alle Tagesnachweise auszudrucken stelle eine unvertretbare Gängelei seiner Person dar, die er zu Recht verweigert habe, zumal sämtliche Tagesnachweise wesentlich schneller und einfacher im Fahrschulcomputer hätten überprüft werden können.
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Unter dem 12.05.2014 führte er ergänzend aus, dass er selbstverständlich bereit gewesen sei, die konkret benötigten Tagesnachweise nach einer Auswahl am Computermonitor auszudrucken. Dies sei aber an der Verweigerungshaltung der Prüferin entsprechend dem Grundsatz „entweder alle oder gar keine“ gescheitert. Die Gesamtarbeitszeit jeden einzelnen Tages und Monats sei aus den im Zeitpunkt der Überwachungsmaßnahme vorliegenden, Tag genau geführten Monatsausdrucken mit Stundenaufstellung ersichtlich. Die im Computer gespeicherten Daten seien nur einmal in einer Tabelle der Datenbank gespeichert. Alle Datenbankabfragen würden aus diesen, nur einmal vorliegenden, Daten generiert. Aus dem Wortlaut des § 18 FahrlG, insbesondere § 18 Abs. 3 FahrlG, lasse sich nicht herleiten, dass die Tagesnachweise in Papierform vorgelegt werden müssten. Sie müssten nur auf Verlangen zur Prüfung vorgelegt werden. Vorlegen bedeute, der Behörde die Einsichtnahme zu ermöglichen. Dies habe er getan.
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In der mündlichen Verhandlung am 12.11.2014 nahm der Kläger seinen Widerspruch gegen den Gebührenbescheid vom 03.02.2014 zurück, verwies aber darauf, dass die Prüferin eine dreiviertel Stunde Daten verglichen habe, obwohl dies überflüssig gewesen sei, weil die Daten aus einer Datenbank-Quelle generiert worden seien. Die beispielhaft vorgelegte „Stundenaufstellung März 2014“ habe er aus seinem Computer-Programm heraus erstellt. Er habe der Prüferin Ausdrucke solcher Stundenaufstellungen/Monat für jeden Fahrlehrer im maßgeblichen Zeitraum vorgelegt.
11
Der Kläger beantragt,
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festzustellen, dass er nicht verpflichtet ist, im Rahmen der Fahrschulüberwachung gemäß § 33 Abs. 2 FahrlG alle gemäß § 6 Abs. 2 Satz 3 DV-FahrlG elektronisch gespeicherten, nach § 18 Abs. 2 FahrlG, § 6 Abs. 2 DV-FahrlG geführten Tagesnachweise vollständig auszudrucken.
13
Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
15
Zur Begründung trug er im Wesentlichen vor: Gemäß dem Erlass des Ministeriums für Umwelt und Verkehr Baden-Württemberg vom 22.07.2011 müssten die für die Fahrschulüberwachung benötigten Aufzeichnungen auf Anforderung des Prüfers in ausgedruckter Form vorgelegt werden. Der Prüfer entscheide, in welchem Umfang die Tagesnachweise ausgedruckt werden müssten. Dies könnten alle oder nur einzelne Tagesnachweise sein. Soweit der Prüfer den Ausdruck verlange, genüge es nicht, die Daten auf dem PC bereit zu halten. Die Aufforderung, die Tagesnachweise vollständig in Papierform vorzulegen, sei rechtmäßig gewesen. Persönliche, insbesondere wirtschaftliche Nachteile, die dem Kläger durch den Ausdruck entstehen sollten, hätten gegenüber dem Interesse an einer ordnungsgemäßen Durchführung der Überwachung nach § 33 FahrlG zurückzutreten.
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Unter dem 07.08.2014 legte der Beklagte zur weiteren Begründung eine Stellungnahme des Ministeriums für Verkehr und Infrastruktur vom 23.07.2014 vor. Darin wird im Wesentlichen ausgeführt, dass gemäß § 18 Abs. 3 FahrlG i.V.m. § 6 Abs. 2 DV-FahrlG grundsätzlich der Ausdruck der Tagesnachweise in Papierform mit Unterschrift des Fahrlehrers und des Fahrschülers erforderlich sei. Vorlage zur Prüfung im Sinne des § 18 Abs. 3 FahrlG bedeute Aushändigung zur ungehinderten Einsichtnahme, nicht lediglich Einsicht in ein DV-System. Auch § 6 Abs. 2 Satz 3 DV-FahrlG stelle klar, dass ein Ausdruck aus einer DV-Anlage jedenfalls noch erforderlich sei. Durch die Einfügung dieser Vorschrift im Jahr 2002 sollte ermöglicht werden, dass die Unterschriftsleistung auf einem elektronischen Gerät legitimiert werde. Ein Verzicht auf Unterschriftsleistung liege in dieser Regelung gerade nicht. Die Verordnungsregelung des § 6 Abs. 2 DV-FahrlG sei vollumfänglich von der gesetzlichen Regelung in § 18 Abs. 2 und Abs. 3 FahrlG gedeckt.
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In der mündlichen Verhandlung erklärte der Vertreter des Ministeriums für Verkehr und Infrastruktur, dass der Fahrlehrer bzw. Fahrschulinhaber bzw. verantwortliche Leiter nach dem Erlass des Ministeriums für Verkehr und Infrastruktur vom 27.08.2012 im Hinblick auf die derzeit noch bestehenden technischen Schwierigkeiten zur elektronischen Erfassung ihrer Unterschriften ein Mal im Monat ein Zusatzblatt entsprechend dem als Anlage zum Erlass beigefügten Muster unterschreiben dürften. Dies erspare ihnen die Unterschriftsleistung auf jedem einzelnen Tagesnachweis, was vor allem für große Fahrschulen von Bedeutung sei. Das Zusatzblatt genüge aber nur in Kombination mit einem Ausdruck des elektronisch geführten und gespeicherten Tagesnachweises den Anforderungen nach § 18 Abs. 2 FahrlG. Auf Frage des Gerichts, ob bekannt sei, weshalb … … vom Kläger den Ausdruck sämtlicher Tagesnachweise verlangt habe, erklärte die Vertreterin des Landratsamtes …, dass … … nach ihren eigenen Angaben bei allen Fahrschulen stets den Ausdruck aller Tagesnachweise verlange. Als Grund hierfür habe sie genannt, dass sie sich an dem jeweiligen PC nicht selbst bedienen dürfe, d.h., nicht selbst am PC blättern dürfe, damit ihr nichts unterstellt werden könne. Es sei zudem aufwendig, wenn sie um jeden einzelnen Ausdruck bitten und dann wieder zu ihren Prüfungsunterlagen gehen müsste. Außerdem könne sie bei einer Vorlage in Papierform die Dokumente nebeneinander legen, was ihr die Prüfung erleichtere. Vier Wochen vor dem jeweiligen Termin teile sie der Fahrschule schriftlich den Termin und die Modalitäten der Überprüfung mit, so unter anderem auch, dass die Tagesnachweise in ausgedruckter Form vorliegen müssten.
18
Die Vertreterin des Landratsamtes erklärte in der mündlichen Verhandlung, dass wegen der Ergebnisse der Überprüfung vom 17.12.2014 kein Bußgeldverfahren gegen den Kläger durchgeführt werde.
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Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Beteiligten und den Inhalt der beigezogenen Akte des Beklagten Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
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Die vom Kläger erhobene Feststellungsklage ist zulässig (unter 1.), aber nicht begründet (unter 2.).
1.
21
Gemäß § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat.
22
Unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Gegenstand der Feststellungsklage muss ein streitiges konkretes Rechtsverhältnis sein, d.h. es muss „in Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten bereits überschaubaren Sachverhalt streitig“ sein. Unabhängig von der Frage der Konkretisierung des Rechtsverhältnisses setzt ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis voraus, dass zwischen den Parteien dieses Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht, aus dem heraus sich eine Seite berühmt, ein bestimmtes Tun oder Unterlassen der anderen Seite verlangen zu können. Es müssen sich also aus dieser Rechtsbeziehung heraus bestimmte Rechtsfolgen ergeben können, was wiederum die Anwendung von bestimmten Normen auf den konkreten Sachverhalt voraussetzt. Daran fehlt es, wenn nur abstrakte Rechtsfragen wie die Gültigkeit einer Norm zur Entscheidung gestellt werden. Auch bloße Vorfragen oder unselbstständige Elemente eines Rechtsverhältnisses können nicht Gegenstand einer Feststellungsklage sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.01.2010 – 8 C 19/09 – m.w.N.).
23
Ausgehend hiervon besteht zwischen den Beteiligten ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis. Bei der zwischen den Beteiligten streitigen Frage, ob im Rahmen einer Fahrschulüberwachung nach § 33 Abs. 2 FahrlG eine Verpflichtung des Fahrschulinhabers besteht, alle gemäß § 6 Abs. 2 Satz 3 DV-FahrlG elektronisch gespeicherten, nach § 18 Abs. 2 FahrlG, § 6 Abs. 2 DV-FahrlG geführten Tagesnachweise vollständig auszudrucken, handelt es sich nicht nur um einen Streit über eine abstrakte Rechtsfrage. Dieser hat sich vielmehr in der für eine Feststellungsklage erforderlichen Weise konkretisiert, nachdem der Beklagte den Kläger darauf hingewiesen hat, dass er darin einen Verstoß gegen die Aufzeichnungspflichten nach § 18 FahrlG sieht, für den ein Bußgeldverfahren vorgesehen ist.
24
Der Kläger hat auch ein berechtigtes Interesse an der erstrebten Feststellung. Denn würde er mit seinem Verhalten seine Aufzeichnungspflichten nach § 18 Abs. 2 FahrlG vorsätzlich oder fahrlässig verletzen, so würde er gemäß § 36 Abs. 1 Nr. 10 FahrlG ordnungswidrig handeln, was jederzeit ein Bußgeldverfahren nach sich ziehen könnte.
25
Die erhobene Feststellungsklage scheitert auch nicht an der Subsidiaritätsklausel nach § 43 Abs. 2 VwGO. Danach ist die Feststellungsklage unzulässig, wenn der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Eine solche Möglichkeit bestand bzw. besteht für den Kläger nicht, da der Beklagte in Bezug auf dessen Aufzeichnungspflichten nach § 18 Abs. 2 FahrlG weder einen Verwaltungsakt erlassen hat, dessen Aufhebung der Kläger hätte beantragen können, noch den Erlass eines solchen Verwaltungsaktes künftig beabsichtigt.
26
Der Kläger hat schließlich auch ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung (§ 43 Abs. 1 VwGO), nachdem der Beklagte die nächste Überwachung seiner Fahrschule auf Dezember 2015 festgesetzt hat.
2.
27
Die Feststellungsklage des Klägers ist aber nicht begründet.
28
Die beantragte Feststellung kann nicht ausgesprochen werden, weil der Kläger nach der derzeit geltenden Rechtslage verpflichtet ist, im Rahmen der Fahrschulüberwachung gemäß § 33 Abs. 2 FahrlG alle gemäß § 6 Abs. 2 Satz 3 DV-FahrlG elektronisch gespeicherten, nach § 18 Abs. 2 FahrlG, § 6 Abs. 2 DV-FahrlG geführten Tagesnachweise vollständig auszudrucken, soweit die Erlaubnisbehörde oder die von ihr beauftragten Personen oder Stellen dies verlangen (§ 18 Abs. 3 FahrlG). Der Umstand, dass diese gesetzlichen Regelungen im Hinblick auf die zunehmende Digitalisierung und der damit einhergehenden Möglichkeit der elektronischen Erfassung von Daten einschließlich der Erstellung elektronischer Signaturen (vgl. § 126a BGB, § 2 SignaturG) reformbedürftig erscheinen, vermag an dieser zum heutigen Zeitpunkt (noch) gegebenen Verpflichtung des Fahrschulinhabers nichts zu ändern.
29
Gemäß § 33 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 FahrlG i.d.F. v. 28.08.2013 hat die nach Landesrecht zuständige Behörde mindestens alle zwei Jahre an Ort und Stelle zu prüfen, ob die sonstigen Pflichten auf Grund dieses Gesetzes und der auf ihm beruhenden Rechtsverordnungen erfüllt werden. Die mit der Prüfung beauftragten Personen sind befugt, in die vorgeschriebenen Aufzeichnungen Einsicht zu nehmen (§ 33 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 FahrlG). Der Erlaubnisinhaber hat diese Maßnahmen zu ermöglichen (§ 33 Abs. 2 Satz 3 FahrlG).
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Welche Aufzeichnungen vorgeschrieben sind, ergibt sich aus § 18 FahrlG. Danach hat der Inhaber der Fahrschule oder der verantwortliche Leiter für jeden Fahrlehrer unter anderem gemäß § 18 Abs. 2 FahrlG täglich die Anzahl der Fahrstunden unter namentlicher Nennung der ausgebildeten Fahrschüler, die Gesamtdauer des praktischen Fahrunterrichts einschließlich der Prüfungsfahrten und die Dauer der beruflichen Tätigkeiten in Minuten aufzuzeichnen (Satz 1). Für die Aufzeichnungen hat der Fahrlehrer die Dauer seiner an diesem Tag geleisteten anderen beruflichen Tätigkeiten anzugeben (Satz 2). Im Tagesnachweis des Fahrlehrers müssen vom Fahrschüler die Ausführungen bezüglich seiner Ausbildung gegengezeichnet oder sonst bestätigt werden (Satz 3). Die Aufzeichnungen sind vom Inhaber der Fahrschule nach Ablauf des Jahres, in welchem der Unterricht abgeschlossen worden ist, vier Jahre lang aufzubewahren und der Erlaubnisbehörde oder den von ihr beauftragten Personen oder Stellen (§ 33 FahrlG) auf Verlangen zur Prüfung vorzulegen (§ 18 Abs. 3 FahrlG). Gemäß § 18 Abs. 4 FahrlG bestimmt das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates die Ausgestaltung des Tagesnachweises für den Fahrlehrer gemäß § 18 Abs. 2 FahrlG.
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Die auf Grundlage des § 18 Abs. 4 FahrlG erlassene Regelung zur Ausgestaltung des Tagesnachweises findet sich in § 6 Abs. 2 DV-FahrlG i.d.F. vom 16.04.2014. Danach muss der Tagesnachweis für den Fahrlehrer dem Muster nach Anlage 4 entsprechen (Satz 1). Der Tagesnachweis ist vom Inhaber der Fahrschule oder vom verantwortlichen Leiter des Ausbildungsbetriebes und vom Fahrlehrer zu unterschreiben sowie vom Fahrschüler bezüglich seiner Ausbildung gegenzuzeichnen oder sonst zu bestätigen (Satz 2). Der Tagesnachweis kann auch als Ausdruck aus einer Datenverarbeitungsanlage erstellt werden (Satz 3).
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Bereits aus dem Wortlaut dieser gesetzlichen Regelungen ergibt sich zwingend, dass der Fahrschulinhaber sämtliche Tagesnachweise anlässlich einer Fahrschulüberwachung nach § 33 Abs. 2 FahrlG auf Verlangen des Prüfers in Papierform vorzulegen hat und diesen nicht auf elektronisch geführte und gespeicherte Tagesnachweise in einer Datenverarbeitungsanlage verweisen kann. Zwar enthält § 18 Abs. 2 FahrlG selbst keine Regelung, aus der sich unmittelbar entnehmen ließe, in welcher Form der Tagesnachweis dem Prüfer im Rahmen einer Fahrschulüberwachung vorzulegen ist. Aus der gewählten Formulierung „Aufzeichnung“, mithin „dem Festhalten von etwas durch Schrift, Bild oder Ton“ (vgl. Duden), ergibt sich insoweit nichts zielführendes, da im Zeitalter der elektronischen Datenverarbeitung auch die Eingabe und Speicherung von Daten in einer elektronischen Datei hiervon umfasst sein dürfte; auch die „Einsichtnahme“ in Aufzeichnungen könnte ohne weiteres an einem PC erfolgen, sofern die Tagesnachweise elektronisch geführt und gespeichert werden. Dass der Tagesnachweis im Rahmen der Fahrschulüberwachung in Papierform vorzulegen ist, soweit der Prüfer die Vorlage von Tagesnachweisen verlangt, ergibt sich jedoch zweifelsfrei aus dem Wortlaut des § 6 Abs. 2 Satz 3 DV-FahrlG, wonach der Tagesnachweis auch als Ausdruck aus einer Datenverarbeitungsanlage erstellt werden kann. Die Formulierung, dass der Tagesnachweis „auch als Ausdruck“ aus einer Datenverarbeitungsanlage erstellt werden kann, beinhaltet zum einen, dass der Tagesnachweis zwar in einer Datenverarbeitungsanlage geführt werden kann, es für die „Erstellung“ eines Tagesnachweises im Sinne des § 18 Abs. 2 FahrlG jedoch eines „Ausdrucks“, mithin eines Tagesnachweises in Papierform, bedarf. Zum zweiten beinhaltet diese Formulierung durch die Verwendung des Adverbs „auch“, dass Tagesnachweise generell in dieser Form, nämlich in der Papierform, zu erstellen sind. Der Fahrschulinhaber darf deshalb auch nicht etwa, wie vom Kläger angenommen, vom Prüfer verlangen, dass er in der Datenverarbeitungsanlage zunächst die Tagesnachweise auswählt, die er für eine Prüfung benötigt und der Fahrschulinhaber sodann nur verpflichtet wäre, die ausgewählten Tagesnachweise auszudrucken.
33
Diese sich aus dem Wortlaut der Regelung ergebende Auslegung steht auch in Übereinstimmung mit den Gründen, die zu ihrer Einfügung durch Art. 4 FeVändV vom 07.08.2002, BGBl I 2002, 3267 zum 01.09.2002 geführt haben. Nach der Begründung des Verordnungsgebers diente die Änderung des § 6 Abs. 2 DV-FahrlG der Klarstellung, dass der Tagesnachweis auch als Ausdruck aus einer Datenverarbeitungsanlage erstellt werden kann. Die Unterschrift des Fahrschülers könne somit auf einem Einzelnachweis oder in anderer Weise (zum Beispiel in elektronischer Form) erteilt werden, womit datenschutzrechtliche Bedenken ausgeräumt würden (vgl. BR-Drs. 497/02 zu Artikel 4). Hieraus ergibt sich ohne weiteres, dass auch der Verordnungsgeber davon ausging, dass ein Tagesnachweis in Papierform zu erstellen ist und dass er – im Hinblick auf die aus datenschutzrechtlichen Gründen für notwendig erachtete „separate“ Zeichnungsmöglichkeit des Fahrschülers – lediglich die zusätzliche Möglichkeit eröffnen wollte, den Tagesnachweis auch als Ausdruck aus einer Datenverarbeitungsanlage zu erstellen.
34
Die Regelung in § 6 Abs. 2 Satz 3 DV-FahrlG hält sich auch im Rahmen der Ermächtigungsnorm des § 18 Abs. 4 FahrlG und ist mit sonstigem höherrangigem Recht vereinbar. Nach Art. 80 Abs. 1 GG können die Bundesregierung, ein Bundesminister oder die Landesregierungen durch Gesetz ermächtigt werden, Rechtsverordnungen zu erlassen. Dabei müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden. § 18 Abs. 4 FahrlG, wonach das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates die Ausgestaltung des Tagesnachweises für den Fahrlehrer gemäß § 18 Abs. 2 FahrlG bestimmt, enthält eine solche Verordnungsermächtigung, die auch ausreichend bestimmt ist. Die in § 6 Abs. 2 Satz 3 DV-FahrlG enthaltene Regelung, dass der Tagesnachweis auch als Ausdruck aus einer Datenverarbeitungsanlage erstellt werden kann, stellt sich im Hinblick auf den durch § 18 Abs. 2 FahrlG vorgegebenen Inhalt und Zweck des Tagesnachweises sowie seines Ausmaßes ohne weiteres als Regelung, die der „Ausgestaltung“ des Tagesnachweises dient. Dies hat im Übrigen auch der Kläger nicht in Frage gestellt.
35
Soweit der Kläger geltend gemacht hat, dass er zum Ausdruck aller Tagesnachweise nicht verpflichtet sei, weil die Regelungen in § 6 Abs. 2 Sätze 1 und 2 DV-FahrlG einschließlich der Anlage 4 zu § 6 Abs. 2 DV-FahrlG verfassungswidrig und damit ungültig seien, bedarf es einer Klärung der von ihm insoweit aufgeworfenen verfassungsrechtlichen Fragen im vorliegenden Verfahren nicht, nachdem sich aus § 18 Abs. 2 FahrlG zwingend die Verpflichtung des Fahrschulinhabers zur Erstellung von Tagesnachweisen für jeden Fahrlehrer ergibt und aus § 18 Abs. 3 FahrlG i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 3 DV-FahrlG die Verpflichtung zur Vorlage in Papierform auf Verlangen des Prüfers. Diese „Grund-“ Verpflichtung stellt auch der Kläger letztlich nicht in Frage. Sein Vorbringen bezieht sich vielmehr darauf, dass er die Anforderungen an die Tagesnachweise, wie sie in § 6 Abs. 2 Sätze 1 und 2 DV-FahrlG i.V.m. Anlage 4 festgelegt wurden, nicht für verfassungsgemäß hält, weil die DV-FahrlG insoweit nicht von der Verordnungsermächtigung in § 18 Abs. 4 FahrlG gedeckt sei und er deshalb einen Ausdruck der Tagesnachweise für „nicht erforderlich“ hält. So sei es weder erforderlich, dass der Tagesnachweis vom Inhaber der Fahrschule oder vom verantwortlichen Leiter des Ausbildungsbetriebs und vom Fahrlehrer unterschrieben werde (so aber § 6 Abs. 2 Satz 2 DV-FahrlG), noch müsse der Fahrschüler zwingend „unterschreiben“ (so aber <möglicherweise> in der Anlage 4 zu § 6 Abs. 2 DV-FahrlG vorgegeben). Auf diese Fragen kommt es für das Feststellungsbegehren des Klägers, das sich allein darauf bezieht, ob er zum Ausdruck aller Tagesnachweise verpflichtet ist, oder ob er den Prüfer auf die elektronisch geführten und gespeicherten Tagesnachweise verweisen darf, aber bereits nicht an.
36
Abgesehen davon bestünden gegen die Verfassungsgemäßheit des § 6 Abs. 2 DV-FahrlG aber auch insoweit keine ernstlichen Bedenken. Die in § 6 Abs. 2 Satz 2 DV-FahrlG aufgenommene Verpflichtung des Fahrschulinhabers bzw. verantwortlichen Leiters des Ausbildungsbetriebs und des Fahrlehrers, die Tagesnachweise zu unterschreiben, stellt sich ebenfalls als Regelung zur Ausgestaltung des Tagesnachweises dar, die von der Verordnungsermächtigung in § 18 Abs. 4 FahrlG gedeckt und mit höherrangigem Recht vereinbar ist. Der Zweck der in § 18 FahrlG festgelegten Aufzeichnungspflichten besteht darin, eine wirksame Überwachung der Ausbildung zu ermöglichen und sicherzustellen. Die zu führenden Aufzeichnungen sollen dokumentieren, dass die Ausbildung der Fahrschüler den Anforderungen des Fahrlehrergesetzes entspricht, dass die Unterrichtszeiten des § 6 Abs. 2 FahrlG eingehalten werden und dass der Inhaber der Fahrschule und der verantwortliche Leiter des Ausbildungsbetriebs insoweit ihren Pflichten nachkommen. Die Aufzeichnungen dienen somit der Gewährleistung einer ordnungsgemäßen Ausbildung der Fahrschüler und damit der Sicherheit des Straßenverkehrs (vgl. Dauer, Fahrlehrerrecht, 1. Aufl. 2010, § 18 Nr. 1 m.w.N.). Genau diesen Zweck verfolgt aber auch die in § 6 Abs. 2 Satz 2 DV-FahrlG aufgenommene Verpflichtung des Fahrschulinhabers bzw. verantwortlichen Leiters des Ausbildungsbetriebs bzw. des Fahrlehrers, die Tagesnachweise zu unterschreiben, da diese mit ihrer Unterschrift die „Vollständigkeit und Richtigkeit der Eintragungen“ im jeweiligen Tagesnachweis bestätigen (vgl. insoweit Anlage 4). Hinsichtlich des Fahrschülers enthält § 6 Abs. 2 Satz 2 DV-FahrlG bereits keine Verpflichtung, die Ausführungen im Tagesnachweis bezüglich seiner Ausbildung zu unterschreiben. Vielmehr fordert § 6 Abs. 2 Satz 2 DV-FahrlG in Übereinstimmung mit § 18 Abs. 2 Satz 3 FahrlG vom Fahrschüler lediglich, die Ausführungen im Tagesnachweis bezüglich seiner Ausbildung gegenzuzeichnen, d.h., mit der Gegenunterschrift zu versehen (vgl. Duden), oder sonst zu bestätigen. Soweit in dem in der Anlage 4 zu § 6 Abs. 2 FahrlG vorgesehen Muster eines Tagesnachweises nur eine Rubrik vorgesehen ist mit der „Unterschrift des Fahrschülers“, dürfte dies die Regelung des § 6 Abs. 2 DV-FahrlG insoweit nicht ungültig machen, weil sie nicht mehr von der Ermächtigungsnorm gedeckt wäre. Denn zum einen kann die Anlage 4 nur im Zusammenhang mit der Regelung in § 6 Abs. 2 Satz 2 DV-FahrlG gesehen werden. Zum anderen entspricht es, wie die Einfügung des Satzes 3 in § 6 Abs. 2 DV-FahrlG im Jahr 2002 gezeigt hat, gängiger Praxis, dass vom Fahrschüler keine „Unterschrift“ im Rechtssinne gefordert wird.
37
Der Kläger kann sich schließlich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, dass er auf Grund des Erlasses des Ministeriums für Verkehr und Infrastruktur Baden-Württemberg vom 27.08.2012 (Az.: 3-3854/650) vom Ausdruck aller Tagesnachweise befreit sei.
38
Das Ministerium für Verkehr und Infrastruktur Baden-Württemberg hatte zunächst mit Erlass vom 22.07.2011 im Hinblick auf die durch § 6 Abs. 2 Satz 3 DV-FahrlG gewährte Möglichkeit, Tagesnachweise auch als Ausdruck aus einer Datenverarbeitungsanlage zu erstellen, klargestellt, dass dadurch auch die erforderlichen Unterschriften in elektronischer Form möglich seien. Zudem hatte es darauf hingewiesen, dass, soweit sich eine Fahrschule der elektronischen Aufzeichnungsführung bediene, die für die Fahrschulüberwachung benötigten Aufzeichnungen auf Anforderung des Prüfers in ausgedruckter Form vorgelegt werden müssten. Der Prüfer entscheide, in welchem Umfang die Tagesnachweise ausgedruckt werden müssten. Dies könnten alle oder nur einzelne Tagesnachweise sein. Soweit der Prüfer den Ausdruck verlange, genüge es nicht, die Daten auf dem PC bereit zu halten.
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In dem weiteren Erlass vom 27.08.2012 hatte das Ministerium sodann klargestellt, dass sich die Möglichkeit der elektronischen Aufzeichnungsführung für Tagesnachweise gleichermaßen auf die (elektronischen) Unterschriften des Fahrlehrers, des Inhabers bzw. des verantwortlichen Leiters sowie des Fahrschülers beziehe. Mit Blick auf derzeit noch bestehende technische Schwierigkeiten betreffend die elektronische Aufzeichnung und Erfassung von Unterschriften für Tagesnachweise werde – bis zu technisch vollständigen Umsetzbarkeit – folgende Übergangslösung für vertretbar und praktikabel gehalten: Der elektronische Tagesnachweis werde unmittelbar nach Durchführung der Fahrausbildung durch den Fahrschüler elektronisch unterzeichnet und täglich in die EDV-Aufzeichnung der Fahrschule übertragen. Der ausbildende Fahrlehrer sowie der Fahrschulinhaber bzw. verantwortliche Leiter bestätige jeweils nach Monatsende auf einem Zusatzblatt, das je Fahrlehrer separat zu führen und auszudrucken sei, durch eigenhändige Unterschrift die Vollständigkeit und Richtigkeit der einzelnen EDV-Tagesnachweise.
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Der Erlass vom 27.08.2012 befreit den Fahrschulinhaber bzw. verantwortlichen Leister sowie den Fahrlehrer damit lediglich von der Verpflichtung, jeden einzelnen Tagesnachweis zu unterschreiben. Insoweit genügt derzeit eine Unterschrift auf einem – auszudruckenden – Zusatzblatt einmal pro Monat je Fahrlehrer. Damit wollte das Ministerium nach Angaben seines Vertreters in der mündlichen Verhandlung vor allem großen Fahrschulen mit vielen Fahrlehrern entgegenkommen, für deren Inhaber es einen erheblichen Zeitaufwand bedeuten würde, sämtliche Tagesnachweise aller Fahrlehrer unterschreiben zu müssen. Damit ergibt sich aber weder aus dem Wortlaut des Erlasses, noch aus der hinter der Übergangslösung stehenden Motivation, dass der Fahrschulinhaber von der Verpflichtung entbunden werden sollte, alle Tagesnachweise auszudrucken, soweit der Prüfer dies verlangt. Insbesondere enthält der Erlass vom 27.08.2012 diesbezüglich keine Einschränkung des Erlasses vom 22.07.2011. Der Vertreter des Ministeriums hat in der mündlichen Verhandlung insoweit auch nochmals klargestellt, dass das ausgedruckte Zusatzblatt nur im Zusammenhang mit den ausgedruckten Tagesnachweisen die Anforderungen an den nach § 18 Abs. 2, Abs. 3 FahrlG vorzulegenden Tagesnachweis erfülle. Nichts anderes besagen die beiden Erlasse. Damit kann der Kläger (derzeit) aber auch nicht mit der Vorlage eines aus seiner Datenverarbeitungsanlage generierten Monatsausdrucks „Stundenaufstellung“ seiner Verpflichtung nach § 33 Abs. 2, § 18 Abs. 2, Abs. 3 FahrlG nachkommen, zumal diese keine von ihm und dem Fahrlehrer unterschriebene Bestätigung der Vollständigkeit und Richtigkeit der Eintragungen enthält.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
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Die Berufung war nicht zuzulassen, da die Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO nicht vorliegen (§ 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO).
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Beschluss vom 12. November 2014
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Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000,– EUR festgesetzt.
